Más sobre los wikileaks

Cortesía de Romina Tricarico (gracias por los links!)

http://www.elpais.com/graficos/internacional/leer/cable/diplomatico/elpgraint/20101128elpepuint_1/Ges/


http://www.elpais.com/articulo/internacional/Inquietud/personalidad/modo/trabajo/Kirchner/elpepuint/20101129elpepuint_13/Tes

http://www.elpais.com/articulo/internacional/Wikileaks/acaba/diplomacia/clasica/elpepuint/20101129elpepuint_41/Tes

El wiki-gate o el escándalo de los cables de la diplomacia norteamericana publicados en Wikileaks

Hay tanta info sobre esto que no se por dónde empezar. Dejo un par de enlaces para que buceen por ustedes mismos. Es imperdible!

FAQ's: ¿Qué son los papeles del Depto de Estado? (Diario EL PAIS)

Enlace a Wikileaks

Home de El País sobre la noticia.

Home del NYT sobre la noticia.

Actividades recomendadas

Agradecemos a Julieta Caraballo que nos recomendó este seminario:

Seminario organizado por el CARI - Amenazas transnacionales a la seguridad nacional. Crimen organizado, lavado de activos, terrorismo y narcotráfico
Se ruega confirmar asistencia a: agenda@cari.org.ar

Martes 22-06
9.00 horas. Apertura
9.15 a 9.45 horas
El tratamiento de la delincuencia organizada transnacional y otros delitos en la agenda internacional e interamericana
Raúl Ricardes, Coordinador de Asuntos Multilaterales del Ministerio de Relaciones Exteriores
9.45 a 10.00 horas. Preguntas
10.00 a 10.30 horas
Nuevos esfuerzos en la lucha contra el lavado de activos y la financiación del terrorismo
Guillermo Serpa Guiñazú, ex coordinador del Mecanismo de Evaluación Multilateral (MEM) de la OEA
10.30 a 10.45 horas. Preguntas
10.45 a 11.00 horas. Pausa para café
11.00 a 11.30 horas
Situación del narcotráfico en la República Argentina, como manifestación del crimen organizado transnacional
Claudio Gutiérrez de la Cárcova, Juez Federal, Tribunal Oral en lo Penal Económico
11.30 a 11.45 horas. Preguntas
11.45 a 12.15 horas. Conclusiones
CARI - Uruguay 1037, piso 1º

También los invitamos a visitar la página de http://www.anu-ar.org/ que está promocionando dos actividades interesantes: Análisis del Genocidio de Rwanda y Análisis de las Políticas Exteriores de China, India, Brasil y Rusia.

Las Naciones Unidas y el Crimen Organizado Transnacional

Compartimos el trabajo realizado por Sofía Pérez Hilero y Julieta Caraballo sobre el texto de Phil Williams y Ernesto Savona y que fue presentado en clase.

Introducción

Las amenazas a la seguridad internacional durante los ’90 son menos directas y apocalípticas que las que sucedieron durante la Guerra Fría, pero también son más difusas y desleales. Durante los últimos años la comunidad internacional experimentó un número creciente de agitaciones, cambios geopolíticos y reestructuraciones tecnológicas; lo cual ha llevado a los países a enfrentarse con una diversidad de desafíos. En dicho contexto, el Crimen Organizado Transnacional emergió como una de las amenazas más serias a la comunidad internacional, con capacidad para expandir sus actividades y para captar la seguridad y la economía tanto de los países en vías de desarrollo y como de aquellos en transición.
Como afirma Tokatlián, hoy se dan las condiciones necesarias para poder definir al Crimen Organizado Transnacional, tales como: la demanda global de productos prohibídos, la existencia del capitalismo desregulado que permite la oferta libre de bienes y servicios, la búsqueda de la maximización de oportunidades y la minimización del law enforcement por parte de las redes criminales (que “deslocalizan” su producción y se ubican donde más les conviene), y la entrada del crimen organizado, no sólo en el mundo de lo lícito del mercado, sino también al sector público.
Así, las organizaciones criminales llevan adelante sus actividades en, lo que para ellos es, un mundo sin fronteras. El personal criminal y el “dinero caliente” tienen una movilidad sin precedentes y encuentran asilo en redes étnicas transnacionales que son difíciles de penetrar por el derecho doméstico. Basicamente su modus operandi incluye operaciones que niegan el monopolio legítimo de la fuerza del Estado, corrompen las instituciones, maltratan la integridad de los sectores financiero y económico de la sociedad, e ignoran o infringen normas y convenciones legales y sociales a nivel nacional e internacional.
Como resultado, logran acumular gran cantidad de poder y riqueza que a veces supera incluso a la de los propios gobiernos. Precisamente, el “producto bruto criminal” asciende a 800.000 millones de dólares y equivale al 15% del comercio lícito mundial. Sólo la economía de la droga representa el 8% del comercio mundial”. Esto demuestra que el Crimen Organizado como actividad económica es una de las que más ha prosperado en las dos últimas décadas de globalización.

Peligros y problemas planteados por el Crimen Organizado Transnacional
La comunidad internacional fue lenta a la hora de llegar a un acuerdo respecto a los nuevos desafíos implantados por el crimen organizado transnacional organizado. Una importante iniciativa para darle público conocimiento a esta amenaza fue la Conferencia Ministerial Mundial sobre la delincuencia organizada transnacional llevada a cabo en Nápoles del 21 al 23 de Noviembre de 1994, convocada por las Naciones Unidas para discutir los peligros del crimen organizado transnacional y para identificar varias formas de cooperación internacional, para su prevención y control. Ésta culminó con una declaración política y una acción penal diseñada para prevenir y controlar actividades criminales transfronterizas. Propuso la siguiente definición: “Se entiende por grupo delictivo organizado a un grupo estructurado, existente durante un período de tiempo y que tenga por fin la comisión de un delito transnacional grave mediante la acción concertada, utilizando la intimidación, la violencia, la corrupción u otros medios para obtener, directa o indirectamente, un beneficio económico u otro beneficio de orden material".
De lo dicho hasta ahora se deben destacar dos puntos importantes, por un lado, la dimensión transnacional de esta actividad, lo cual implica que se comete en más de un Estado, o que cometiéndose en un solo Estado su preparación, planificación, dirección o control se hace en otros; entraña la participación de un grupo delictivo que tiene actividad en más de un Estado; o tiene efectos sustanciales en otros Estados. Y, por otro lado, el gran impacto que causan estos negocios ilegales en la economía mundial. Las ganancias generadas por estas actividades representan el 4% del PBI mundial, según Antonini. Esto trae como consecuencia un aumento de la capacidad de corromper y cooptar los sistemas de gobierno y una necesidad cada vez mayor de legitimación de las ganancias generadas ilegalmente a través de operaciones de lavado de dinero. Por lo tanto, la proliferación del crimen transnacional provoca principalmente una distorsión de la economía formal.
Se considera que las personas que participan de organizaciones criminales se asocian con el propósito de comprometerse con la actividad criminal. Sus fuerzas separadas derivan de una misma consideración fundamental que los gobierna y une: la necesidad de mantener y extender la participación de cada uno en el mercado. A modo de ejemplo, entre los principales agentes que hoy podemos encontrar se encuentran la Mafia italiana; la Mafia rusa; la Mafia israelí; el crimen organizado en Korea; los cárteles colombianos; las Triadas (China); Yakuza (Japón); los cárteles mexicanos; los Maras (pandilla), entre otros. Entre los movimientos ilegales que éstos pueden llegar a desarrollar podemos enumerar el tráfico de drogas, el tráfico de armas, el tráfico de personas, el tráfico de órganos humanos, el lavado de dinero, el tráfico de tecnología y material nuclear, químico y bacteriológico.Estos grupos, que logran permanecer en el tiempo, se caracterizan por utilizar la fuerza o la amenaza de fuerza, por carecer de un interés político propio y por poseer como principal objetivo la obtención de beneficios económicos, lo cual los diferencia de las organizaciones extremistas, guerrilleras o terroristas. Poseen además una estructura jerárquica interna así como una especialización entre los miembros del grupo, e incluso, algunos, hasta un código secreto.
Las actividades de estos grupos requieren, a su vez, de un grado significativo de cooperación y organización para proveer bienes y servicios ilícitos. Como cualquier negocio, el negocio del crimen requiere de habilidades empresariales, especialización considerable y capacidad de coordinación, y todo esto sumando al uso de la violencia y la corrupción, que son tácticas a las que dichos grupos recurren para facilitar la conducción de las actividades, para su propia protección, para lograr la resolución de conflictos y facilitar los negocios ilícitos. Sin embargo, en lugar de parecerse a una estructura corporativa formal, el crimen organizado se parece a una red social de intercambio en la comunidad.

Respuestas de la Comunidad Internacional frente al Crimen Organizado
El estado del conocimiento acerca del crimen organizado permite identificar temas clave a estudiar. En primer lugar, está claro que el problema es global y que ningún Estado o región es inmune. Ciertas investigaciones han revelado que las organizaciones tienen estructuras diferentes, variando su énfasis en el crimen y su modus operandi, pero al mismo tiempo cada vez hay más vínculos e iniciativas conjuntas entre estos grupos. En segundo lugar, sería un grave error subestimar las capacidades de estas organizaciones. El crimen organizado sufrió una transformación y ya no puede ser entendido como un fenómeno local o nacional.
En tercer lugar, los grupos de crimen organizado pueden variar considerablemente. Igualmente, el estudio del problema y la elaboración de políticas y estrategias deben tener siempre en cuenta las características comunes y los vínculos entre los grupos, en sus operaciones a través de las fronteras.
Se argumenta que éstos tienden a tener un tamaño pequeño, una naturaleza fluida y un oportunismo considerable. Así, el tamaño y el grado de estructura formal proveen dos dimensiones a través de las cuales los grupos pueden ser comparados e identificados, examinadas sus fuerzas y debilidades y divisadas ciertas tácticas defensivas por parte de agencias de gobierno y justicia. También se debe considerar el campo de acción de las actividades criminales, ya que algunos grupos focalizan en un tipo de actividad y otros en un rango más amplio de actividades criminales.
Para responder adecuadamente a los problemas sociales, políticos y económicos planteados por el crimen organizado, se requiere de un entendimiento claro de sus raíces, su naturaleza y la probabilidad de éxito de sus esfuerzos. Sin comprender bien el problema y sus amenazas no va a haber soluciones. Tampoco se deben subestimar las capacidades del adversario para poder evaluar sus fortalezas y debilidades.
Naim propone centrarse en el hecho de que lo que impulsa el comercio ilícito no es la inmoralidad de los criminales sino las elevadas ganancias que pueden percibir, que el Crimen Organizado es un fenómeno político, porque es necesaria la cooptación del sistema para el éxito de las actividades ilícitas, y porque las medidas para combatirlo son medidas políticas, que tiene más que ver con las transacciones que se realizan que con los productos que se comercian. Es importante ver los diversos componentes del crimen trasnacional en función del papel que representan en la cadena de valor y no por el tipo de producto traficado. Advierte también que amenaza del comercio ilícito atañe la acción coordinada y conjunta de todos los actores sociales, y que los gobiernos no pueden actuar solos frente a esta amenaza pero son necesarios para el combate de la misma: otorgan presupuestos, misión y ámbito de acción a determinados organismos públicos que pueden combatir la amenaza.
Lo importante, según Naim es, entonces, tener objetivos realistas y menos ambiciosos en la lucha contra lo ilícito. Es necesario tomar medidas de liberalización de ciertos crímenes transnacionales cuando estas medidas reduzcan el valor o la ganancia para los traficantes y al mismo tiempo reduzcan el daño para la sociedad. Asimismo, es necesaria la acción y cooperación multilateral selectiva y efectiva.

ANÁLISIS DE RIESGOS

Finalmente subo el artículo del que tanto hablamos: Hardly Existential de John Mueller y otros autores.
Foreign Affairs tiene la 'mala' costumbre de transformar sus artículos en pagos al cabo de un tiempo, así que copio todo el texto para los interesados.

April 2, 2010 - SNAPSHOT
Hardly Existential - Thinking Rationally About Terrorism
John Mueller and Mark G. Stewart
An impressively large number of politicians, opinion makers, scholars, bureaucrats, and ordinary people hold that terrorism -- and al Qaeda in particular -- poses an existential threat to the United States. This alarming characterization, which was commonly employed by members of the George W. Bush administration, has also been used [3] by some Obama advisers, including the counterterrorism specialist Bruce Riedel. Some officials, such as former U.S. Secretary of Homeland Security Michael Chertoff, have parsed the concept further, declaring [4] the struggle against terrorism to be a "significant existential" one.
Over the last several decades, academics, policymakers, and regulators worldwide have developed risk-assessment techniques to evaluate hazards to human life, such as pesticide use, pollution, and nuclear power plants. In the process, they have reached a substantial consensus about which risks are acceptable and which are unacceptable. When these techniques are applied to terrorism, it becomes clear that terrorism is far from an existential threat. Instead, it presents an acceptable risk, one so low that spending to further reduce its likelihood or consequences is scarcely justified.
An unacceptable risk is often called de manifestis, meaning of obvious or evident concern -- a risk so high that no "reasonable person" would deem it acceptable. A widely cited de manifestis risk assessment comes from a 1980 United States Supreme Court decision [5] regarding workers' risk from inhaling gasoline vapors. It concluded that an annual fatality risk -- the chance per year that a worker would die of inhalation -- of 1 in 40,000 is unacceptable. This is in line with standard practice in the regulatory world. Typically, risks considered unacceptable are those found likely to kill more than 1 in 10,000 or 1 in 100,000 per year.
At the other end of the spectrum are risks that are considered acceptable, and there is a fair degree of agreement about that area of risk as well. For example, after extensive research and public consultation, the United States Nuclear Regulatory Commission decided [6] in 1986 that the fatality risk posed by accidents at nuclear power plants should not exceed 1 in 2 million per year and 1 in 500,000 per year from nuclear power plant operations. The governments of Australia, Japan, and the United Kingdom have come up with similar numbers for assessing hazards. So did a review [7] of 132 U.S. federal government regulatory decisions dealing with public exposure to environmental carcinogens, which found that regulatory action always occurred if the individual annual fatality risk exceeded 1 in 700,000. Impressively, the study found a great deal of consistency among a wide range of federal agencies about what is considered an acceptable level of risk.
There is a general agreement about risk, then, in the established regulatory practices of several developed countries: risks are deemed unacceptable if the annual fatality risk is higher than 1 in 10,000 or perhaps higher than 1 in 100,000 and acceptable if the figure is lower than 1 in 1 million or 1 in 2 million. Between these two ranges is an area in which risk might be considered "tolerable."
These established considerations are designed to provide a viable, if somewhat rough, guideline for public policy. In all cases, measures and regulations intended to reduce risk must satisfy essential cost-benefit considerations. Clearly, hazards that fall in the unacceptable range should command the most attention and resources. Those in the tolerable range may also warrant consideration -- but since they are less urgent, they should be combated with relatively inexpensive measures. Those hazards in the acceptable range are of little, or even negligible, concern, so precautions to reduce their risks even further would scarcely be worth pursuing unless they are remarkably inexpensive.
If the U.S. Department of Homeland Security wants to apply a risk-based approach to decision-making, as it frequently claims it does, these risk-acceptance criteria seem to be most appropriate. To this end, the table below lists the annual fatality risks for a wide variety of these dangers, including terrorism.
As can be seen, annual terrorism fatality risks, particularly for areas outside of war zones, are less than one in one million and therefore generally lie within the range regulators deem safe or acceptable, requiring no further regulations, particularly those likely to be expensive. They are similar to the risks of using home appliances (200 deaths per year in the United States) or of commercial aviation (103 deaths per year). Compared with dying at the hands of a terrorist, Americans are twice as likely to perish in a natural disaster and nearly a thousand times more likely to be killed in some type of accident. The same general conclusion holds when the full damage inflicted by terrorists -- not only the loss of life but direct and indirect economic costs -- is aggregated. As a hazard, terrorism, at least outside of war zones, does not inflict enough damage to justify substantially increasing expenditures to deal with it.
Because they are so blatantly intentional, deaths resulting from terrorism do, of course, arouse special emotions. And they often have wide political ramifications, as citizens demand that politicians "do something." Many people therefore consider them more significant and more painful to endure than deaths by other causes. But quite a few dangers, particularly ones concerning pollution and nuclear power plants, also stir considerable political and emotional feelings, and these have been taken into account by regulators when devising their assessments of risk acceptability. Moreover, the table also includes another kind of hazard that arouses strong emotions and is intentional -- homicide -- and its frequency generally registers, unlike terrorism, in the unacceptable category.
In order to deal with the emotional and political aspects of terrorism, a study [8] recently conducted for the U.S. Department of Homeland Security suggested that lives lost to terrorism should be considered twice as valued as those lost to other hazards. That is, $1 billion spent on saving one hundred deaths from terrorism might be considered equivalent to $1 billion spent on saving two hundred deaths from other dangers. But even with that generous (and perhaps morally questionable) bias, or even with still more generous ones, counterterrorism expenditures fail a standard cost-benefit assessment.
Politicians and bureaucrats do, of course, face considerable political pressure to deal with terrorism, but that does not relieve them of their responsibility to expend public funds wisely. If they feel they cannot do so, they should resign or forthrightly admit that they are being irresponsible -- or they should have refused to take the job in the first place. Moreover, although political pressures may force unwise actions and expenditures, they usually do not dictate the precise amount of money spent. The United Kingdom, which seems to face a considerably greater internal threat from terrorism than the United States, nonetheless spends only half as much per capita on homeland security -- at no notable cost to the tenure of its politicians and bureaucrats.
And certainly nothing relieves politicians and bureaucrats of their responsibility to inform the public about the risk that terrorism actually presents. But just about the only official who has ever openly tried to do so is New York's Mayor Michael Bloomberg, who, in 2007, remarked [9] that people have a greater chance of being hit by lightning than being struck by terrorism -- an observation that, as the table suggests, is a bit off the mark but roughly sound. Bloomberg, it might be noted, is still in office.
To border on becoming unacceptable by established risk conventions -- that is, to reach an annual fatality risk of 1 in 100,000 -- the number of fatalities from terrorist attacks in the United States and Canada would have to increase 35-fold; in Great Britain (excluding Northern Ireland), more than 50-fold; and in Australia, more than 70-fold. For the United States, this would mean experiencing attacks on the scale of 9/11 at least once a year, or 18 Oklahoma City bombings every year.
For this to come about, terrorists would probably have to acquire nuclear weapons, the likelihood of which is highly questionable [10]. If that fear is deemed viable, however, the policy implications would be to spend entirely, or almost entirely, on dealing with that limited concern. Massive expenditures to protect "critical infrastructure," for example, are unlikely to be effective against a nuclear explosion.
In fact, there is little evidence that terrorists are becoming any more destructive, particularly in the West. Some analysts [11] have found that, if anything, terrorist activity is diminishing, at least outside of war zones.
As a hazard to human life in the United States, or in virtually any country outside of a war zone, terrorism under present conditions presents a threat that is hardly existential. Applying widely accepted criteria established after much research by regulators and decision-makers, the risks from terrorism are low enough to be deemed acceptable. Overall, vastly more lives could have been saved if counterterrorism funds had instead been spent on combating hazards that present unacceptable risks.
This elemental observation is unlikely to change anything, however. The cumulative increased cost of counterterrorism for the United States alone since 9/11 -- the federal, state, local, and private expenditures as well as the opportunity costs (but not the expenditures on the wars in Iraq or Afghanistan) -- is approaching $1 trillion. However dubious and wasteful, this enterprise has been internalized [12], becoming, in Washington parlance, a "self-licking ice cream cone," and it will likely last as long as terrorism does. Since terrorism, like crime, can never be fully expunged, the United States seems to be in for a long and expensive siege.
UPDATE (April 12, 2010): A number of readers take issue with the conclusions we draw from the data on terrorism. Our article seeks to establish that terrorism "under present conditions" hardly represents an existential threat to the United States, a characterization that is still being applied. Therefore, spending to "further reduce" terrorism's likelihood or consequences is scarcely justified. However, our conclusions can also be used to question past spending. Those who think that counterterrorism measures are the reason for the low terrorism risk need to demonstrate that such efforts have deterred, derailed, or disrupted attacks that would otherwise have resulted in the deaths of more than 3,000 people in the United States every year. Only in that case would terrorism begin to present a risk deemed "unacceptable" by conventional standards. But even if all the (mostly embryonic) terrorist plots exposed since 9/11 had been successfully carried out, their likely consequences would have been far less severe. Indeed, both before and after 2001, the total number of people killed by terrorists outside (and sometimes within) war zones generally registers far below that number. Also relevant: the United Kingdom seems to be about as secure from terrorism as the United States while spending proportionately half as much on its counterterrorism efforts.

Copyright © 2002-2010 by the Council on Foreign Relations, Inc. All rights reserved.
Published on Foreign Affairs.
Links:
[1] http://polisci.osu.edu/faculty/jmueller
[2] http://www.newcastle.edu.au/research-centre/cipar/staff/mark-stewart.html
[3] http://www.pbs.org/newshour/bb/asia/july-dec09/afghanistan3_10-16.html
[4] http://www.nationaljournal.com/pubs/congressdaily/report/tech/march/s080318c.html
[5] http://caselaw.lp.findlaw.com/scripts/getcase.pl?navby=CASE&court=US&vol=448&page=607
[6] http://www.nrc.gov/reading-rm/doc-collections/fact-sheets/reactor-risk.html
[7] http://pubs.acs.org/doi/abs/10.1021/es00159a001
[8] http://www.bepress.com/jhsem/vol7/iss1/14/
[9] http://wcbstv.com/topstories/Terrorism.New.York.2.244966.html
[10] http://www.icnnd.org/research/Mueller_Terrorism.pdf
[11] http://www.humansecuritybrief.info/index.html
[12] http://www.the-american-interest.com/article.cfm?piece=418

MÁS ENTRADAS SOBRE SEGURIDAD

El acuerdo entre USA y Rusia está acaparando la atención de los medios masivos y especializados. Para conocer más sobre la nueva orientación en materia de política nuclear de USA, les acerco estos dos artículos:
THE ECONOMIST
America’s nuclear posture - Logic v politics. Barack Obama and Dmitry Medvedev sign a new strategic arms-reduction treaty in Prague
COUNCIL ON FOREIGN RELATIONS
Return of the Arms Control Era - Author: Charles A. Kupchan

SEGURIDAD Y AMENAZAS

Como adelanto para la clase del lunes 12, les envío un par de artículos interesantes que ilustran diferentes aristas del concepto de seguridad.

Seguridad del Estado y de los ciudadanos en su dimensión de "fortaleza institucional": Golpe de Estado en Kyrgyzstan.

Seguridad internacional en su dimensión de "proliferación de armas de destrucción masiva": Acuerdo nuclear entre Rusia y USA. Y también otra nota.

Seguridad "¿cómo se define lo que consituye una amenaza?": El gran sesgo de la política exterior de USA. Y también Hardly Existential (un análisis del tipo de amenaza que plantea actualmente el terrorismo - un MUST READ para graficar el concepto de SECURITIZACION).

Seguridad - redefinición de la idea de "victoria" y cómo puede llevarse adelante una desocupación del territorio en Irak evitando una nueva escalada de violencia (conflictos intra-estatales que se convierten en amenazas a la seguridad internacional) - A substitute for Victory y Stay the Course of Withdrawal.

¿La caída del imperio?

Parece estar claro en la historia que nada es para siempre, especialmente los imperios (formales o informales), hegemonías y liderazgos de otra índole. Paul Kennedy y otros historiadores han debatido largo y tendido acerca del auge y caída de las civilizaciones; y aparentemente le habría llegado el turno a los Estados Unidos.

O al menos eso vaticina el historiador Niall Ferguson en la última edición de Foreign Affairs March/April 2010, en un artículo titulado "Complexity and Colapse. Empires on the edge of chaos". El artículo entero se lee con suscripción, pero pueden acceder a un resumen en el blog Laudyms.

Otro artículo relacionado del mismo autor es "An Empire at Risk", disponible en la propia web de Ferguson.

Y no podemos dejar pasar la oportunidad de ponerle una nota de color al post, encontré este gossip del mundo epistémico que no tiene desperdicio. Después de todo, Ferguson no sólo es un historiador renombrado sino que parece que es bastante "enamoradizo".

¿Nueva estrategia de seguridad nacional?

La administración Obama ha anunciado una nueva estrategia para Afganistán. ¿Estaremos frente al surgimiento de una nueva estrategia de seguridad nacional en los Estados Unidos? Interesante artículo de The Economist al respecto.

FICHA 13: Estados fallidos

1. Introducción al tema.

En esta Ficha abordaremos el tema de los Estados fallidos, la debilidad institucional y la corrupción desde la perspectiva de que pueden constituirse en amenazas a la seguridad global, interactuando con las otras amenazas vistas en fichas anteriores.

En cuanto a los Estados fallidos, tras conceptualizarlos, analizaremos sus causas, características y consecuencias, presentaremos uno de los instrumentos de medición (el Índice de Estados Fallidos) y ofreceremos una perspectiva crítica sobre este concepto y sus consecuencias en materia de políticas.


2. Aproximación al concepto de Estado fallido.

Desde que el Estado Nación surge como tal ha habido diferentes clases de Estado en cuanto a su homogeneidad social, su integridad territorial, la ausencia de disputas a su interior y la capacidad de los gobiernos de turno para solucionar los problemas y satisfacer las necesidades de su población. Durante la Guerra Fría se dieron casos de falla estatal, pero no fueron considerados una amenaza a la seguridad global por las superpotencias.[1] A principios de los ’90, los casos de falla o colapso estatal se enfocaron desde la óptica de las crisis humanitarias y se los asistió a través de ONG’s de desarrollo, derechos humanos y la participación de organismos y organizaciones internacionales (PNUD, UNICEF, etc). Se dieron algunas intervenciones militares (multilaterales) en Somalía, Haití, Bosnia y posteriormente Kosovo.

Sin embargo, con la Tercera Ola de la Democratización algo cambió. La forma en que los gobiernos se organizan tiende a responder –al menos en lo formal- a los cánones republicanos y democráticos. La fortaleza de sus instituciones (como la división de poderes, el rule of law, la seguridad jurídica, la transparencia de las elecciones, el respeto a los derechos humanos, etc) se han convertido en estándares de mínima que diversos actores de la comunidad internacional monitorean y publicitan (ONG’s, Organizaciones Regionales o Internacionales). Y los temas de calidad institucional han comenzado a vincularse con los estudios de seguridad.

Ahora bien, entre un Estado sólido en todas las dimensiones mencionadas y con un relativo buen desempeño socioeconómico, y un Estado destruido (como por ejemplo la ex Yugoslavia cuando estaba en proceso de desintegración, o Haití en medio de la guerra civil) existe un continuo de situaciones que reflejan diferentes niveles de fortaleza, debilidad y viabilidad de los Estados. Algunas de las debilidades –por ejemplo las vinculadas a la pérdida de control del territorio, los conflictos internos o niveles flagrantes de corrupción- son susceptibles de interactuar con amenazas a la seguridad como el crimen organizado, el terrorismo, la proliferación de armas, etc. Por esta vía podemos afirmar que los Estados con determinados niveles de debilidad pueden constituirse en amenazas a la seguridad regional y global.

Por otro lado, y a partir del reconocimiento por parte de las Naciones Unidas del “deber de proteger del Estado” y de la capacidad de los conflictos internos de desbordar las fronteras, un Estado débil en términos de violación a los derechos humanos, incapacidad de proveer los medios de subsistencia básica a su población (situaciones de crisis humanitaria) o envuelto en enfrentamientos étnicos o religiosos, estaría incumplimiendo su deber de proteger y sería susceptible de atención por parte de la comunidad internacional.

En la década del ’90, asociado al replanteo de la autonomía de los Estados sobre sus asuntos internos, comenzó a elaborarse un concepto teórico no exento de implicancias prácticas. Hacemos referencia al término “Estado fallido”.


3. Definición de Estado fallido

La categoría de Estado fallido se ha convertido en un elemento habitual del lenguaje estratégico y tiene infinidad de definiciones. Según el Fondo por la Paz y la Revista Foreign Policy: “un país que fracasa es aquel en el que el gobierno no tiene el control real de su territorio, no está considerado como legítimo por una parte importante de la población, no ofrece seguridad interna o servicios públicos esenciales a sus ciudadanos y no tiene el monopolio del uso de la fuerza. (…) Un Estado en vías de fracaso puede padecer violencia o simplemente ser propenso a ésta”.

Los Estados existen para proveer bienes políticos a sus ciudadanos, tales como seguridad, educación, servicios de salud, oportunidades y desarrollo económico, cuidado ambiental, un marco legal de orden y un sistema judicial que lo administre, y necesidades de infraestructura fundamentales. Entonces, “los Estados fallan cuando no pueden satisfacer las demandas de bienes políticos positivos a su gente por más tiempo. Sus gobiernos pierden legitimidad (…) y el Estado Nación mismo se vuelve ilegítimo para sus ciudadanos”.[2]

De las definiciones anteriores surgen una serie de características importantes:
La falla del Estado no se produce de un día para el otro, es un proceso de debilitamiento que transcurre en el tiempo y no necesariamente desemboca en la falla o colapso. Hay docenas de Estados con diferentes niveles de debilidad en el mundo y no necesariamente desembocarán en Estados fallidos, pero es una posibilidad latente.
El Estado fallido está dividido internamente, no hay Estado fallido sin tensiones inter-comunales / étnicas / lingüísticas, etc. Esto no quiere decir que todo Estado multiétnico o multicultural está condenado a la falla ni que solamente por no ser capaces de tender puentes e integrar diferentes comunidades el Estado va a fallar, pero es un factor de alerta.
El nivel de violencia interna no define al Estado fallido, pero es un componente que está presente. Los Estados fallidos suelen albergar constantes conflictos entre las comunidades que lo integran (étnicas, religiosas, lingüísticas, culturales, etc.), por diversidad de intereses, falta de armonía interna, grandes diferencias económicas, etc. La intensidad de la violencia no los define, sino el carácter duradero de la violencia contra el régimen y el nivel de las reivindicaciones políticas o geográficas por compartir el poder o la autonomía que racionalizan o justifican esa violencia.
Una característica importante, aunque no definitoria, es que los Estados fallidos no tienen control sobre sus fronteras y han perdido incluso el control sobre zonas de su territorio (el gobierno domina solamente la ciudad capital y zonas específicas).
Sus instituciones son débiles y defectuosas. Por lo general funciona el poder ejecutivo, las funciones legislativas están anuladas, el poder judicial está subyugado y los ciudadanos no confían en la ley ni la justicia. Las instituciones militares se mantienen pero están politizadas.
Son incapaces de brindar seguridad a sus ciudadanos, que buscan protección en “señores de la guerra” locales que expresan solidaridad étnica o constituyen nuevos clanes, fortalecidos ante el desmoronamiento del orden anterior.
Las poblaciones desprotegidas pierden sus bienes, recursos y medios de subsistencia, quedándose sin ingresos y viéndose forzadas a desplazarse o migrar. Se convierten en refugiados, a merced de quien les de alimentos y un motivo para continuar viviendo.
La violencia criminal está en expansión a partir de la debilidad y desaparición de la autoridad estatal. El gobierno puede criminalizarse y oprimir a sus ciudadanos. En paralelo, la ilegalidad se vuelve evidente: bandas y organizaciones criminales asumen el control de las ciudades; traficantes de armas y drogas se mueven libremente; las fuerzas policiales se paralizan; la anarquía se convierte en la nueva norma.
La infraestructura pública está totalmente deteriorada, destruida o controlada por grupos violentos. Los sistemas educativos y de salud se privatizan o se hunden en la miseria.
Los niveles de PBI nacional y per cápita caen. Se suceden ciclos ininterrumpidos de déficit e inflación y surgen mercados negros (cambiarios, de bienes de primera necesidad, etc). Estas situaciones proveen oportunidades económicas para unos pocos (actividades criminales por ejemplo).
Florece la corrupción, a escalas destructivas. Las elites invierten sus ganancias en el exterior y algunos se dan lujos con fondos estatales. Ninguna ganancia se aplica al desarrollo del propio Estado.

El Estado colapsado es la versión extrema del Estado fallido y se da cuando los rasgos anteriormente enumerados se encuentran presentes en su máxima expresión: hay un literal vacío de autoridad. En los casos de Somalía o Sierra Leona en los ’90, el Estado colapsó y los actores subestatales tomaron el poder que pudieron conseguir por medios ilegítimos (algunos aspiran a convertirse en cuasi Estados, como sucedió con Somaliland). Otros casos de Estados fallidos en el s. XXI serían Afganistán, Angola, Burundi, DRC, Liberia, Sierra Leona o Sudán. Somalía continúa estando colapsado.

Por su parte, el Estado débil es una categoría que abarca un amplio espectro de situaciones: Estados inherentemente débiles por constreñimientos geográficos, físicos o económicos; afectados por antagonismos internos o malos gobiernos circunstanciales; tensiones inter-étnicas o inter-comunales que aún no han escalado a situaciones de violencia; combinación de elevadas tasas de criminalidad urbana, infraestructura deteriorada y progresiva desigualdad en la distribución del ingreso; cierto grado de inestabilidad de la ley y los contratos. Otro caso de Estado débil está representado por las autocracias, cuyo poder aparentemente es monolítico pero tiene muy frágiles fundamentos y no provee bienes políticos a los ciudadanos (ejemplo: Corea del Norte).


4. ¿Por qué fallan los Estados y qué hace la comunidad internacional al respecto?

Rotberg realiza una interesante afirmación al decir que ni las condiciones geográficas, ambientales, externas, ni la heterogeneidad interna son suficientes para explicar la falla de un Estado. Ésta generalmente se produce por “efecto del hombre”, ya sea de los gobernantes (corrompidos, vinculados al crimen organizado, negligentes, destructores de las instituciones), de los líderes de las diferentes facciones en pugna, los señores de la guerra, etc. Zaire/DRC, Angola y Zimbabwe son ejemplos de países con una interesanet dotación de recursos naturales que han sido llevados al fracaso por el mal gobierno o las cleptocracias en el poder. Rotberg concluye que “las decisiones de los responsables políticos y sus fallas son los factores que destruyen a los Estados”.

Las peligrosas exportaciones de los Estados débiles -terroristas internacionales, capos del narcotráfico, arsenales de armas- son tema de interminable discusión y preocupación. Los Estados fallidos son susceptibles de convertirse en zonas hospitalarias y seguras para actores no estatales – señores de la guerra y terroristas – siendo foco de la preocupación de la comunidad internacional.

Los estudios han demostrado que es mucho más sencillo y menos costoso para la comunidad internacional brindar ayuda para frenar un espiral de debilitamiento, que intervenir para reconstruir desde cero un Estado fallido o colapsado. En éste caso los desafíos son tantos y a tan largo plazo que desincentivan cualquier iniciativa seria de intervención o asistencia: hay que reconstruir la seguridad desde cero, pacificar al interior, resolver asuntos de justicia y derechos humanos, reconstruir la infraestructura para permitir comenzar a trabajar en el crecimiento y desarrollo económico, atender temas urgentes de pobreza, hambruna y enfermedades, recrear la administración y las instituciones, volver a cimentar la confianza del pueblo en el gobierno, etc. Esta lista es muy similar a la lista de desafíos que enfrentan las Operaciones de Construcción de la Paz de Naciones Unidas (Timor Oriental, por ejemplo) o USA en Afganistán.

En vistas del desafío que presenta la reconstrucción post-conflicto del Estado fallido, resulta claro que el fortalecimiento de los Estados débiles, propensos a fallar, es una política prudente que contribuye al orden mundial, minimizando los enfrentamientos, las víctimas, los heridos, los refugiados, y los desplazados. Asimismo, se eliminan los posibles vacíos de autoridad y poder sobre los cuales los terroristas actúan y prosperan.


5. Una herramienta de medición: el Índice de Estados Fallidos

En su trabajo de 2002 Rotberg realizaba una lista tentativa de Estados colapsados, fallidos, débiles y con cierto grado de compromiso. La clasificación es cuestionable (y dinámica; mucho cambió desde 2002 a la fecha, si bien gran parte de los factores que explican la falla son de tipo estructural). De hecho, el Banco Mundial y el Departamento para el Desarrollo Internacional del Gobierno Británico poseen sus propias listas que no se corresponden enteramente con la de Rotberg.

Frente a esta disparidad de criterios, la ONG de investigación Fondo por la Paz y Foreign Policy Magazine desarrollaron y explicitaron un índice anual de Estados fallidos en base a datos de 2005. El instrumento mide la debilidad, los conflictos internos violentos y la disfunción social a través de 12 indicadores clasificados en:
· Sociales: presiones demográficas crecientes; movimientos masivos de refugiados o desplazados que producen emergencias humanitarias; legados de grupos que buscan vengar sus agravios; huída de personas crónica y sostenida.
· Económicos: desarrollo económico desigual y distribuido de acuerdo con líneas de fractura grupales (étnicas, culturales, religiosas, etc); declinación económica pronunciada o severa.
· Políticos: criminalización o deslegimitación del Estado; deterioro progresivo de los servicios públicos; suspensión o aplicación arbitraria del Estado de derecho y violaciones masivas a los derechos humanos; el aparato de seguridad opera como un Estado dentro del Estado; riesgo de elites facciosas; intevención de otros Estados o actores políticos externos.
Las puntuaciones más altas representan más inestabilidad mientras que las puntuaciones más bajas indican mayor solidez.

A modo de resumen general, el índice muestra una serie de datos interesantes:
· Las causas de la debilidad son diferentes y van desde conflictos armados internos, territorios buscando su autonomía, zonas controladas por el crimen organizado, deterioro progresivo de instituciones políticas y sociales.
- Si bien los síntomas de fracaso pueden aparecer en cualquier país del mundo, existen zonas que concentran a los Estados débiles: África tiene el mayor número de países inestables, albergando a 6 de los 10 Estados más frágiles y 11 de los 20 primeros.
- Los 10 Estados en mayor situación de riesgo han dado ya claras muestras de hundimiento. Costa de Marfil, un país dividido a causa de la guerra civil, es el más vulnerable a la desintegración; seguramente se desmoronaría por completo si se fueran las fuerzas de paz de la ONU. Le siguen RDC, Sudán, Irak, Somalia, Sierra Leona, Chad, Yemen, Liberia y Haití.
- Varios Estados de gran tamaño se enfrentan a graves retos producidos por el cambio demográfico, las amplias desigualdades económicas y las divisiones religiosas y étnicas. Pero también es importante la forma de reaccionar de los gobiernos para determinar el futuro de estos países:
- Pakistán, con más de 160 M de habitantes, se vio afectado por factores climáticos (terremoto de octubre de 2005, con epicentro en la Cachemira) que desplazaron a miles de personas y generaron una crisis humanitaria inabordable. También influyeron las tensiones étnicas latentes y la incapacidad del Ejecutivo para mantener el orden en las zonas tribales próximas a la frontera afgana.
- China cuenta con una economía en plena expansión y son pocos los analistas que la clasificarían entre los Estados vulnerables, pero ha vivido más de 87.000 huelgas y protestas campesinas por las incautaciones de tierras, padece importantes niveles de desempleo y corrupción.
- En el sureste asiático, Myanmar (Birmania) se ha tambaleado (pero ahora, después de las inundaciones de 2008 y la crisis humanitaria asociada), mientras que Tailandia, aunque tenga problemas en sus provincias meridionales, sigue siendo uno de los países más estables de la región.
- La estabilidad de Zimbabue, que padece unas pésimas prácticas de gobierno y una corrupción endémica, ha descendido sostenidamente. Diversas pandemias afectan la subsistencia de la población.
- Nigeria, pese a la riqueza de sus recursos, ha seguido descomponiéndose; en cambio, Ghana es uno de los Estados más prometedores de África occidental. Kenia ha mejorado pese a los escándalos de corrupción y una frontera porosa con Somalia.
- En Europa, el impulso de la UE ha acelerado la recuperación de Bosnia Herzegovina.
- Algunos Estados de América Latina han escalado posiciones, como Venezuela (si bien sus políticas económicas no benefician a la mayoría de los venezolanos, su posición anti-USA y los elevados precios del crudo le han ayudado a consolidar el poder y estabilizar el país a corto plazo), Guatemala y República Dominicana.

El debilitamiento de un Estado se vuelve doblemente peligroso si posee ADM. 4 países son especialmente preocupantes por su capacidad o ambición nuclear. Corea del Norte, un régimen aislado con una visión del mundo hostil, está en el puesto 13 de las naciones en peligro de derrumbarse. Pakistán, en el puesto 34, posee un arsenal considerable. Irán está en el 57, aún en la zona de peligro. Rusia, con su inmenso arsenal, está en el 59. Si cualquiera de estos regímenes empieza a tambalearse, seguramente se producirá una carrera desesperada para salvaguardar este tipo de armas (o los elementos para su fabricación). Las posibilidades de proteger las cabezas nucleares cuando se hunde un Estado dependen de cómo se produzca este proceso. Si la caída va acompañada de saqueos y disturbios generalizados, la tarea puede ser imposible. La presencia de grupos islámicos radicales en Pakistán hace que su arsenal preocupe especialmente.

Se evidencia una firme correlación entre las puntuaciones sobre corrupción (Transparencia Internacional) y la inestabilidad de un Estado. 8 de los 10 países más estables figuran también entre los 10 menos corruptos. Chile (considerado el menos corrupto de Latinoamérica) es también el menos vulnerable de la región, mientras que Paraguay (con una amplia economía gris) recibe las peores puntuaciones del subcontinente.

Veamos la tabla con los resultados para 2008: acceder a la web de Fund for Peace


6. Corrupción, calidad institucional y seguridad[3]

Los puntos anteriores pusieron en claro la relación existente entre la calidad institucional (división de poderes, respeto al Estado de derecho, igualdad ante la ley, integridad de políticos y funcionarios) y la posibilidad de falla del Estado (que puede derivar en una amenaza a la seguridad nacional, regional y global en combinación con otros factores).

Ahora bien, la cuestión de la corrupción –íntimamente vinculada a la calidad institucional- no siempre estuvo en la agenda de los actores globales. De hecho, hasta hace relativamente pocas décadas, se consideraba una cuestión interna de los Estados sobre la que ningún otro actor tenía ingerencia. Durante los ’90, en diferentes organizaciones internacionales y organismos de desarrollo comienza a cobrar fuerza la idea de que a menos que se luchara contra la corrupción, todos sus esfuerzos iban a ser en vano. Por ejemplo, el Banco Mundial otorgaba préstamos a países para contribuir con su desarrollo; pero si debido a la corrupción el dinero no se destinaba a sus verdaderos fines y terminaba filtrándose a cuentas privadas / siendo derivada para otros propósitos / o se perdía en contrataciones innecesarias con empresas locales o extranjeras, cualquier acción del Banco dejaba de tener sentido y los programas de desarrollo quedaban distorsionados por las acciones corruptas. Los mismos gobiernos de los países de la OCDE, con excepción de USA que lo había penado, toleraban la corrupción en el extranjero y permitían que sus empresas dedujeran de impuestos el dinero que habían tenido que destinar a sobornos en licitaciones u otras acciones comerciales.

La acción desde las organizaciones intergubernamentales era compleja debido al principio de no intervención en los asuntos internos de los Estados. Entonces, la arena desde la cual se comenzó a presionar para introducir el tema de la corrupcón en la agenda de negociaciones fue la sociedad civil en conjunto con los medios de comunicación. El propósito de su accionar inicial no sólo fue generar una toma de conciencia global (dirigida especialmente a los gobiernos de países desarrollados que eran los mayores aportantes a programas de desarrollo) sobre el tema y sus múltiples implicancias (para las sociedades, los gobiernos y las empresas privadas); sino también presentarla como una amenaza para la democracia en combinación con el crimen organizado y el terrorismo.

Los principales propulsores del tema fueron ONG’s conformadas por ex funcionarios nacionales (de agencias de desarrollo) e internacionales (de la ONU y sus agencias), académicos y algunos líderes sociales de países en desarrollo. Uno de los ejemplos más paradigmáticos de las organizaciones que surgieron a principios de los ’90 fue Transparencia Internacional (TI), una ONG con sede en Alemania, directivos de diferentes países desarrollados y una red de ONG’s asociadas en cada uno de los países en los que actúa (por ejemplo, Poder Ciudadano en Argentina).

De acuerdo con Peter Eigen, fundador de TI, el 11 de Septiembre marcó un quiebre importante en la lucha contra la corrupción: “la corrupción se vio bajo una nueva luz, ya que ahora hemos de concebirla no sólo como un delito económico sino también como un claro instrumento del terrorismo”[4].

Desde los primeros años de los ’90 hasta la fecha, ha habido numerosos avances en los intentos de coordinar políticas y establecer reglas comunes para combatir la corrupción a través de las fronteras. Los países de la OCDE cuentan con una convención que prohibe y penaliza la entrega de sobornos en el extranjero. A partir de la entrada en vigor de este instrumento (1999), las empresas no sólo no pueden desgravar los sobornos de los impuestos sino que además sus directivos son pasibles de sanciones penales aunque los delitos se hayan cometido en otro país. La OCDE además conformó un grupo de trabajo que se encarga de verificar que las provisiones de la Convención se incorporen al derecho nacional, que las penas por corrupción dentro y fuera de territorio se equipararan y que efectivamente la Convención se pusiera en práctica. Las prácticas anticorrupción, monitoreos y verificaciones también se han incorporado a la operatoria de las organizaciones internacionales, especialmente en lo relativo a financiamiento del desarrollo. En 2003, las Naciones Unidas promovieron la adopción del Convenio contra la Corrupción (o convenio de Mérida) que propone simplificar las acciones y la asistencia legal entre países, agilizar la devolución de activos y bienes robados, entre otros. En el plano de las acciones no vinculantes promovidas por la sociedad civil, también podemos mencionar las actividades de difusión que imponen costos de reputación (la publicación anual de índice de percepción de la corrupción de TI), las cartas de compromiso o pactos de integridad (las firman las administraciones públicas y las empresas que participan de una licitación pública y son monitoreadas por ONG’s), etc.[5]


CASO DE ESTUDIO: Colombia[6]

Por décadas Colombia ha estado envuelta en una guerra civil entre las guerrillas (las principales organizaciones son las FARC y el ELN) y el gobierno a la que, en los años ’90, se le incorporaron los grupos paramilitares (AUC). No se trata de un conflicto por la conquista del poder o el cambio de régimen, sino que está atravesado por el crimen organizado transnacional (narcotráfico) y el terrorismo internacional (se han detectado vínculso entre las FARC y otras organizaciones como ETA o IRA). En una de las tantas rondas de negociaciones por la paz, las FARC consiguieron que el gobierno les concediera un espacio de territorio desmilitarizado que –con variaciones- vienen controlando desde entonces. Esto ha dado lugar a la construcción de un Estado paralelo y ha producido el desplazamiento de miles de pobladores en busca de seguridad y mejores condiciones.

Junto a la pérdida del dominio sobre todo el territorio nacional, el Estado colombiano enfrenta el problema de la debilidad de sus instituciones (nacionales, regionales, locales, aparatos de justicia y seguridad) para hacer efectivo el cumplimiento de la ley. Las FARC y AUC, con el dinero del narcotráfico, penentran en las instituciones y las corrompen para evitar la imposición de penas (fallos judiciales, extradiciones, etc). De hecho, el dinero del narcotráfico ha estado involucrado en el financiamiento de campañas presidenciales. De acuerdo con el testimonio del jefe de la misión de observación de la OEA: “el peligro es que los grupos –paramilitareas y guerrilleros- tienen una inmensa fuente de dinero que proviene del narcotráfico y les permite desarrollarse y reclutar nuevos miembros, de manera tal que continúan afectando a la población”.

El gobierno del presidente Uribe ha combinado una serie de estrategias para luchar contra estos problemas: tareas de inteligencia y uso de la fuerza contra las organizaciones guerrilleras / terroristas (capturas, redadas, liberación de rehenes); cooperación con USA (Plan Colombia - 1999); la Ley de Justicia y Paz (dictada en 2005 y corregida en 2006 para amnistiar a los paramilitares que se desmobilizaran, proceso que es monitoreado por la OEA). El proceso de desmobilización ha revelado hasta qué punto los paramilitares se han infiltrado en la política colombiana: investigaciones de la Fiscalía General han expuesto vínculos de las AUC con los comandantes militareas y policiales, funcionarios y políticos (incluyendo a un ex gobernador, un ex ministro de Relaciones Exteriores y varios legisladores).

La actividad de los grupos criminales en Colombia no sólo plantea amenazas a otros países vía el narcotráfico, lavado de dinero u otras actividades criminales sino que también, como en el caso de Ecuardo, puede implicar un conflicto bilateral. En marzo de 2008, militares colombianos cruzaron la frontera con Ecuador en una operación de persecución y captura de elementos de las FARC. La invasión territorial fue condenada por los gobiernos de Ecuardo y Venezuela, que cortaron las realciones diplomáticas con Colombia. Por su parte, el gobierno de Uribe emitió una disculpa por la incursión pero pidió mayor colaboración de sus pares regionales para luchar contra las FARC (insinuó que éstas conseguían protección en el territorio de países vecinos que “hacían la vista gorda” o colaboraban abiertamente con la organización). El incidente no tuvo una escalada militar, pero sienta un precedente que genera alerta en Latinoamérica.

7. Conclusiones

En un mundo cada vez más interconectado, los Estados débiles e ingobernables plantean un grave riesgo para la seguridad global y se han convertido en uno de los desafíos más importantes de política exterior.

La debilidad y vulnerabilidad de los Estados está asociada a los conflictos internos, interestatales y transnacionales. Cuando prevalece el caos, se genera un espacio para que se desarrollen el terrorismo, el narcotráfico, la proliferación de armas y otras formas de delincuencia organizada. Abandonada a serios aprietos, sometida a la depredación y sin acceso a servicios básicos, la sociedad puede dejarse llevar por demoagogos incitadores de odios o buscar asistencia en los líderes locales (señores de la guerra).

La comunidad internacional reconoce estos problemas pero aún no está organizada adecuadamente para tratar los fracasos de la gobernabilidad. Está demostrado que la reconstrucción de un Estado colapsado es más larga, costosa y difícil que la actuación temprana en prevención de conflictos. La prevención es la herramienta que debe desarrollarse, junto con formas no intrusivas de influir en la dirección que adoptan las políticas económicas, la configuración del sistema político, las provisiones para la seguridad interna, entre otras.

La globalización de la economía, las finanzas y la tecnología ofrecen oportunidades para las poblaciones de los países en desarrollo. Pero éstos sólo podrán aprovecharlas si están libres de conflictos y si sus instituciones son lo suficientemente sólidas y transparentes como para no desviar ni asignar ineficientemente los recursos y oportunidades.

No existen vías rápidas en el camino a la estabilidad, pero algunos de los cimientos que deben colocarse son: el establecimiento de una justicia independiente, el desarrollo de un cuerpo de funcionarios competentes y la puesta en práctica de campañas contra la corrupción, en paralelo con un programa de desarrollo económico y social. No hay atajos para lograr la estabilidad: las elecciones pueden dar voz a los desposeídos, pero no siempre se traducen en una capacidad real de gobierno.

Las instituciones internacionales (Naciones Unidas, Banco Mundial y FMI) junto con las agencias de desarrollo de los Estados de la OCDE y la sociedad civil global pueden ayudar. Sin embargo, la participación a gran escala de extranjeros en la construcción de un Estado es compleja y costosa. Si la tarea de reconstrucción trae aparejada una intervención militar para pacificar el terreno, las necesidades logísticas y de tropas pueden ser abrumadoras. El intento de establecer el orden en Irak (sólo 26 millones de habitantes) ha puesto a prueba los recursos del ejército más poderoso del mundo.

Quienes toman las decisiones deben mantener una perspectiva de largo plazo y recordar que, aunque la complejidad de la transición es frustrante, reducir el financiamiento sólo incrementa la probabilidad de que un país caiga en el caos.

Lecturas recomendadas

Counterterrorism in African Failed States: Challenges and Potential Solutions, disponible en: http://www.strategicstudiesinstitute.army.mil/pdffiles/PUB649.pdf

DEMPSEY, Thomas (2006) “Counterterrorism In African Failed States: Challenges And Potential Solutions”. United States Government. April 2006.

EIGEN, Peter (2005) Las redes de la corrupción. La sociedad civil contra los abusos del poder. Editorial Planeta. Buenos Aires.

EIGEN, Peter (2006) “La corrupción no es inevitable” publicado en www.ourplanet.com

EIZENSTAT, Stuart, Porter, John Edward y Jeremy Weinstein (2005) “Rebuilding Weak States” en Foreign Affairs. January/February 2005.

Estados frágiles: Iniciativa para los países de bajos ingresos en dificultades, disponible en:
http://web.worldbank.org/WBSITE/EXTERNAL/BANCOMUNDIAL/NEWSSPANISH/0,,contentMDK:20549289~pagePK:64257043~piPK:437376~theSitePK:1074568,00.html

Foreign Policy & the Fund for Peace (2006) “The Failed States Index” en Foreign Policy Magazine. May/June 2006. Tb en español (Junio/Julio 2006).

KRASNER, Stephen D. y Carlos Pascual (2005) “Para remediar la ingobernabilidad de los Estados” en Foreign Affairs en español. Octubre-Diciembre 2005.

ROTBERG, Robert (2002) “The New Nature of Nation-State Failure” en The Washington Quarterly. Summer 2002. Págs. 85 a 96.

ROTBERG, Robert (2004) “When States Fail: Causes and Consequences” (ed.) Princeton: Princeton University Press, 2004. Cap. 1.

[1] Foreign Policy & the Fund for Peace (2006) “The Failed States Index” en Foreign Policy Magazine. May/June 2006. Tb en español (Junio/Julio 2006).
[2] ROTBERG, Robert (2002) “The New Nature of Nation-State Failure” en The Washington Quarterly. Summer 2002. Págs. 85 a 96.
[3] EIGEN, Peter (2005) Las redes de la corrupción. La sociedad civil contra los abusos del poder. Editorial Planeta. Buenos Aires.
[4] Ibid. Pág. 19
[5] EIGEN, Peter (2006) “La corrupción no es inevitable” publicado en www.ourplanet.com
[6] HANSON, Stephani (2008) Colombia’s right wing paramilitaries. CFR.

FICHA 12: Terrorismo

1. Conceptualizando al terrorismo.

El fenómeno del terrorismo es complejo y suscita debates, tanto desde un enfoque teórico como desde una perspectiva histórica. Una forma de abordarlo es a través de una tipología que distinta las diferentes clases de terrorismo que existieron en la historia, le atribuya a cada una notas características y permita ubicar adecuadamente a los grupos u organizaciones activas en la actualidad. Por otra parte, el terrorismo ha sido caracterizado como una de las principales amenazas a la seguridad de las sociedades modernas. Se trata de una afirmación no exenta de polémicas y que abre el juego para evaluar el impacto de esta amenaza en el mundo globalizado, considerándola desde la perspectiva de diferentes actores (los Estados, la sociedad civil, los medios de comunicación, las organizaciones internacionales, etc).

Con respecto a la definición del concepto “terrorismo”, Zaccara[1] comenta que “aún hoy no se ha podido consensuar internacionalmente qué tipo de grupos o actividades pueden ser consideradas terroristas y cuáles no”. Por eso, a menudo se alude al terrorismo internacional en términos excesivamente vagos e imprecisos, dificultando la correcta apreciación de su alcance, sus dimensiones, y las tendencias que puede registrar a lo largo del tiempo. Veamos entonces las definiciones que proveen diferentes autores relevantes en el estudio del fenómeno:
- Reinares[2] concibe al terrorismo desde un punto de vista estratégico-político y afirma que el “terrorismo internacional es, en primer lugar, el que se practica con la deliberada intención de afectar la estructura y distribución del poder en regiones enteras del planeta o incluso a escala misma de la sociedad mundial”. Y con relación al acto terrorista a secas, sostiene que “un acto de violencia es terrorista si el impacto psíoquico que provoca en una sociedad o algún segmento de la misma, en términos de ansiedad y miedo, excede con creces sus consecuencias materiales”.
- Deutch[3] se centra en cuestiones sociológicas, definiendo al terrorismo como “aquellos actos de violencia cometidos en contra de personas inocentes o no combatientes que intentan alcanzar fines políticos a través del temor y de la intimidación”.
- Cronin[4] hace hincapié en la dificultad para definir el término y sostiene que “el terrorismo puede definirse como la amenaza o el uso de la violencia al azar contra inocentes con fines políticos por actores no estatales”.

En las tres definiciones precedentes, identificamos algunas notas fundamentales del terrorismo:
- Actores: individuos o grupos no estatales. El Estado puede apañar a grupos terroristas, recurrir a métodos terroristas o practicar lo que se conoce como “terrorismo de Estado”; pero por definición, un Estado no es terrorista.
- Objetivos que persigue: son de diversa índole, pero predominan los de naturaleza política (provocar el cambio de un régimen, alterar los alineamientos políticos, promover la aparición o desaparición de una entidad estatal, eliminar a un grupo étnico o cultural). En la base de estas aspiraciones siempre encontramos una determinada “percepción de justicia”. Promueven reacciones como el temor, la repulsión, la intimidación, incluso un contraataque, o la radicalización. Si bien pueden tener contacto con negocios internacionales ilegales, su objetivo final no es el lucro por el lucro mismo sino obtener fondos para financiar sus actividades o gozar de protección. Cuando realizan ataques contra la población civil, ésta no es su verdadero blanco, sino que indirectamente apuntan a los gobernantes o públicos en los que desean provocar una reacción.[5]
- Alcance de las operaciones: local, nacional, regional, global.
- Medios utilizados: son aquellos susceptibles de generar temor o intimidación, ya sea armas de destrucción masiva, bombas convencionales, armamento no convencional, etc. El uso de estos medios es imprevisible e indiscriminado, y esto es lo que genera tanta incertidumbre e inseguridad.
- Consecuencias de su accionar: son interdependientes y desencadenan efectos dominó que afectan a la totalidad de los niveles de la estructura política, económica y social de la comunidad internacional. Los efectos intangibles (psíquicos) suelen exceder con creces los tangibles o materiales y están dirigidos a condicionar los comportamientos del gobierno y la sociedad. El terrorismo es, en cierta manera, un método de control social.

2. Terrorismo internacional, transnacional y global.

Frecuentemente estos términos se confunden porque, como expresa Reinares[6], “no todo terrorismo transnacional es terrorismo internacional, aunque cualquier terrorismo internacional es por definición terrorismo transnacional”.

La configuración específica del terrorismo internacional puede variar notablemente de un periodo de tiempo a otro (hay enormes diferencias entre el terrorismo internacional de la Guerra Fría, auspiciado por gobiernos del ex bloque soviético en los ’70 y ’80, y el terrorismo islamista de Al Qaeda). Todas estas manifestaciones tendrían en común que, independiente del ámbito geográfico o alcance en el que operen, tienen la expectativa de producir consecuencias políticas a nivel regional o internacional, afectando la distribución internacional de poder. Va de suyo que tal ambición requiere la coordinación de fuerzas y recursos ubicados u operando en diferentes jurisdicciones estatales.

En nuestros días, Al Qaeda, sus entidades afiliadas de ámbito local o regional y numerosas células autoconstituidas configuran la trama de un terrorismo internacional extendido por decenas de países, tanto en el mundo musulmán como en las sociedades occidentales. Este tipo de terrorismo es considerado por una amplia mayoría de los gobiernos del mundo como una amenaza común a su seguridad nacional.

Los objetivos panislámicos del actual terrorismo internacional, la extensión de las redes que sustentan los procesos de movilización relacionados con esa violencia, el hecho de que los atentados cometidos por grupos u organizaciones pertenecientes a las mismas se hayan producido en lugares muy diferenets, así como la capacidad que su núcleo fundacional ha demostrado para planear y ejecutar con éxito actos de megaterrorismo permiten que Reinares[7] afirme que el actual terrorismo internacional es además global.

Entonces, el terrorismo global es un nuevo fenómeno con similitudes con el terrorismo internacional pero caracterizado por: ser horizontal y estatalmente indiferenciado; no contar con un origen geográfico definido; traspasar fronteras (éstas dejan de ser criterios relevantes); poseer un componente religioso islámico; privatizarse (entendiendo que logra funcionar sin depender de Estado alguno).

Por otra parte, el terrorismo transnacional es aquel que atraviesa fronteras estatales, involucrando a más de un país y con frecuencia a individuos de varias nacionalidades. Quienes lo ejecutan mantienen estructuras organizativas o desarrollan actividades violentas en más de un país, incluyendo por lo común territorios sobre los cuales no tienen jurisdicción alguna las autoridades a que dirigen en última instancia sus demandas. En el mundo globalizado, prácticamente no hay organizaciones terroristas que no hayan “transnacionalizado” sus operaciones. Un ejemplo de este tipo de terrorismo sería el que desarrollan ciertas organizaciones radicales palestinas.

Básicamente la diferencia entre terrorismo internacional y transnacional está dada porque el primero se define por sus objetivos mientras que el segundo lo hace por su ámbito geográfico de operación. La mayoría de los incidentes terroristas registrados durante los últimos años –excepto los ataques de Al Qaeda- están relacionados con objetivos políticos que afectan directamente a dos o más jurisdicciones estatales pero no adquieren un alcance propiamente internacional.


3. Otras clasificaciones y denominaciones.

3.1. Terrorismo catastrófico.

John Deutch[8] sostiene que el terrorismo actual, al combinarse con la posibilidad de acceder a armas de destrucción masiva y explotar la dependencia mundial de una frágil red de distribución de energía e información, tiene el potencial para convertirse en una amenaza catastrófica. La tecnología es más accesible y la sociedad es más vulnerable; a esto se suma el hecho de que las organizaciones terroristas y criminales han creado una infraestructura conectada a nivel global. Otros autores, como Ehud Sprinzack[9], descreen de la probabilidad de esta clase de amenazas, la consideran infundada y optan por seguir alertando sobre las consecuencias de los atentados terroristas tradicionales.

Deutch divide a los actos terroristas en categorías para poder entender su verdadera naturaleza:
- El más peligroso sería el auspiciado por el Estado, como por ejemplo Cuba, Irán, Irak, Libia, Corea del Norte, Sudán y Siria, Afganistán (en el caso del terrorismo de orientación islamista encabezado por Osama bin Laden), e Irán (que apoya al terrorismo shií de Hezbollah en el Líbano contra Israel).
- Otra categoría sería el terrorismo llevado a cabo por grupos que intentan derrocar sus propios gobiernos o alcanzar la independencia, como el movimiento separatista Tamil (LTTE) en Sri Lanka, el IRA en Irlanda del Norte, el Grupo Islámico Armado en Argelia, el Ejército de Liberación Nacional (ELN) en Colombia, el Movimiento Revolucionario Tupac Amarú (MRTA) en Perú. Esta categoría está muy ligada a insurgencias internas de cada Estado.
- Finalmente existiría el terrorismo desarrollado por grupos islamistas que operan mayormente en Medio Oriente, y buscan presentarse como alternativas viables al sistema establecido (lo tildan de corrompido e ineficiente). Algunos ejemplos serían Hamas y la Jihad Islámica Palestina, dedicadas a la desintegración del Estado de Israel y al establecimiento del Estado Islámico Palestino. Esta modalidad constituye una amenaza peligrosa para USA, por su involucramiento en la región alineado a los regímenes de Israel, Egipto y Arabia Saudí.

En la década del ’90 se produjo un resurgimiento de la actividad terrorista dirigida contra USA que, gracias a sus métodos, ha incorporado una nueva dimensión a la vieja amenaza:
- Los terroristas están operando crecientemente en el nivel internacional
- Se han vuelto más extremistas, dispuestos a utilizar armas de destrucción masiva nucleares, químicas y biológicas (las dos últimas son de fácil manufactura y adquisición y tienen horrorosas consecuencias para la población civil).
- El “ciberterror”, el aspecto más novedoso, que amenaza penetrando fácilmente a través de las comunicaciones y de las computadoras de naciones y organizaciones privadas, intentando tomar control sobre ellas.

Deutch sostiene que el terrorismo aterroriza tanto a líderes como a ciudadanos y que controlarlo requiere nuevos mecanismos de cooperación -nacionales e internacionales- entre inteligencia, defensa y las agencias de cumplimiento de la ley (trabajando en forma integrada). La acción efectiva debe ser simultáneamente defensiva y ofensiva, comprometiendo en cierta medida las libertades civiles.

A partir de esto, considera inminente la pérdida de ciertas libertades civiles, que inevitablemente deben acompañar a las medidas necesarias para combatir esta amenaza. Mientras las amenazas terroristas crecen, los Estados necesitan reestablecer el equilibrio entre la protección de las libertades individuales, y su entendible interés en seguir las pistas de lo que sucede entre las comunidades extranjeras residentes que entrañan más riesgo para la sociedad. La vigilancia de las comunicaciones pone a prueba las libertades civiles, pero dado que los avances tecnológicos propios de la globalización facilitaron que los exiliados brinden apoyo a los terroristas, sería justificada en última instancia.

3.2. Terrorismo suicida[10].

El suicidio como arma terroristas es una táctica altamente eficiente en la relación costo-beneficio. Si bien a simple vista se suele creer que se trata de un fenómeno exclusivamente religioso o islámico, un análisis más profundo nos revela la falsedad de esta concepción La justificación suicida es diversa; el Islam condena el suicidio pero no la muerte en la guerra santa, por eso los los terroristas que se inmolan son considerados mártires en justificaciones expost que las organizaciones terroristas realizan para dar significado al acto, mantener el apoyo de las poblaciones locales y reclutar voluntarios. Por otro lado, muchos de los atentados suicidas son cometidos por grupos de izquierda (Al Fatah) y laicos (TTLE).

Ehud Sprinzak, en su artículo “Rational Fanatics”, expresa que el terrorismo suicida continua ganando “adeptos”, veinte o treinga años después de su aparición. No es un mero producto del fervor religioso, ya que no puede trazarse un perfil psicológico o demográfico de estos terroristas. Distintos factores pueden hacer que algunos individuos con cierto potencial deseen sacrificarse por una causa. Los adoctrinadores de estos potenciales mártires se valen de las creencias religiosas y utilizan la fe en el paraíso para fortalecer y solidificar las motivaciones hacia el sacrificio. Refuerzan también otras poderosas tendencias favorables al martirio, incluyendo el patriotismo, el odio al enemigo y el sentimiento de victima.

Sprinzak reproduce las declaraciones del Dr. Ramadan Shalah, Secretario General de la Jihad Islámica Palestina, resumiendo la escalofriante lógica de esta táctica terrorista: "Nuestro enemigo posee las armas más sofisticadas en el mundo y su ejército está altamente entrenado (…) No tenemos nada más que el martirio como arma contra esto. Es fácil y nos cuesta solo nuestras vidas (...) las bombas humanas no pueden ser derrotadas, ni siquiera con bombas nucleares".

Este terrorismo no puede combatirse a nivel individual, ya que el terrorista que se inmola es el último eslabón de una cadena organizada que involucra numerosos actores e implica actividades racionales como:
- Elección del blanco
- Inteligencia
- Reclutamiento
- Entrenamiento físico y espiritual
- Preparación de los explosivos
- Transporte del ejecutor al área del objetivo.

Estas misiones involucran a docenas de terroristas y colaboradores que no son suicidas, pero sin los cuales la operación no podría llevarse a cabo.

El autor distingue 3 niveles de institucionalización diferente de estas tácticas suicidas, de carácter temporal y condicional:
- Terrorismo "Pre-suicida": las operaciones suicidas de Hamas y la Jihad Islámica Palestina en Israel durante 1990 fueron precedidas por una ola de terroristas que no planeaban ruta de escape alguna y morían en el acto. Eran espontáneas y no involucraban a ninguna organización, pero expresaban un estado de ánimo colectivo entre los jóvenes palestinos contra Israel, creando una atmósfera para la institucionalización de este tipo de terrorismo en la siguiente década.
- Muchos grupos terroristas recurren a estas tácticas en circunstancias excepcionales: los bombardeos de las embajadas norteamericanas en Kenya y Tanzania (Al Qaeda) y similares ataques irregulares perpetrados por el Grupo Islámico Egipcio, la Jihad Islámica Egipcia, el Partido Islámico Dawa en Kuwait, el Grupo Islámico Armado en Argelia, entre otros.
- También hay grupos que formalmente adoptan al terrorismo suicida como estrategia temporal, obteniendo sus líderes legitimidad ideológica y teológica para su uso, entrenando voluntarios, enviándolos luego a un blanco específico. Ejemplos serían las operaciones de Hezbollah contra la invasión israelí en Líbano (mediados de los ’80); atentados de Hamas (1994-1996) para detener el proceso de paz; los rebeldes vhechenos contra el ejército ruso; la formación de las unidades suicidas dentro del movimiento separatista Tami (asesinaron a cientos de civiles e incluso autoridades políticas como el Primer Ministro de India Rajiv Gandhi en 1991 y el Presidente de Sri Lanka Ranasinghe Premadasa en 1993).

En los caso de Hezbollah y Hamas no se formaron unidades suicidas permanentes, sino que los los voluntarios fueron entrenados ad hoc.

Los especialistas argumentan que la táctica suicida ofrece importantes “ventajas” en relación al terrorismo "convencional":
- Son operaciones simples y de bajo costo (no requieren rutas de escape o de rescate).
- Garantizan numerosas bajas y grandes daños (los perpetradores pueden elegir el momento exacto, el lugar y las circunstancias ataque); y no existe la posibilidad de la interrogación posterior.
- Poseen un inmenso impacto en la opinión pública y en los medios.

Estas tácticas ponen en jaque a los expertos, puesto este nuevo terrorismo desafía la misma vida de los perpetradores, apareciendo como un fenómeno novedoso, casi sobrenatural, que aparentemente anularía la disuasión y la negociación. No obstante, Sprinzak destaca el elemento racional de las organizaciones que lo promueven y propone acciones políticas para trabajar sobre estas organizaciones y las comunidades en las cuales se realiza el reclutamiento. Neumann destaca la importancia de distinguir, entre organizaciones terroristas y dentro de las mismas, quiénes serían los actores nihilistas o con aspiraciones absolutas y quiénes los tradicionales con aspiraciones instrumentales o políticas, para dirigir la negociación hacia estos últimos. Otro elemento a tener en cuenta es la disposición de la organización terrorista a usar la violencia (¿cuándo comenzaron? ¿estarían dispuestos a dejarla a cambio de alguna ganancia política? ¿qué tipo de violencia toleran?).

3.3. Terrorismo complejo[11].

Thomas Homer-Dixon considera que, después de los ataques del 9/11, las sociedades occidentales modernas y avanzadas se convirtieron en amplios blancos para los terroristas, a la luz de dos tendencias:
- El crecimiento de la capacidad tecnológica-destructiva de pequeños grupos e individuos que atentan contra elementos e individuos de la sociedad civil.
- La creciente vulnerabilidad de nuestras economías y sistemas tecnológicos ante ataques cuidadosamente dirigidos. Esta vulnerabilidad es producto del desarrollo social y tecnológico: la creciente complejidad e interconexión de las sociedades modernas y la creciente concentración geográfica de salud, capital humano, conocimiento y redes de comunicación.

Ambas tendencias juntas, facilitan una forma nueva y siniestra de violencia masiva: el terrorismo complejo. Las sociedades occidentales desarrolladas, al depender de complejas redes y concentrar posesiones vitales en pequeñas locaciones geográficas, permiten a los terroristas aumentar el potencial destructivo de sus ataques, así como el daño psicológico y financiero que pueden infligir. La concentración y las redes permiten ganancias a las sociedades en términos de eficiencia y sinergia, constituyendo una importante fuente de riqueza. Pero a la vez, transforman a las principales metrópolis en blancos atractivos para los terroristas, que adquieren la capacidad de causar enormes daños en un solo golpe. Este tipo de terrorismo actúa como las artes marciales, ya que redirecciona las energías de nuestras complejas sociedades en nuestra contra.

Este aumento en la capacidad destructiva terrorista responde a 3 avances tecnológicos: armas más poderosas, el dramático progreso en las comunicaciones y la información, y mayores oportunidades a la hora de desviar las tecnologías sin fines bélicos hacia fines destructivos. Mientras los progresos tecnológicos hacen que matar sea cada vez más sencillo, las sociedades se encierran cada vez más en ciclos de perpetuos ataques y contraataques que vuelven imposible cualquier trayectoria de desarrollo político y económico. A la vez, las nuevas tecnologías en las telecomunicaciones permiten que estos grupos violentos accedan y dominen cada vez más recursos, coordinando sus actividades alrededor del planeta, y mejorando el poder y alcance de viejos procedimientos. Las organizaciones terroristas utilizan Internet para acceder a información crítica, encriptar sus mensajes, compartir información sobre armas y la negociación de las mismas, realizar transferencias de fondos a través de las fronteras, y planear cuidadosamente sus ataques.

Estos medios fueron utilizados por los terroristas del World Trade Center, quienes accedieron con detalle a sus planos y diseños característicos, informándose luego como los expertos en demoliciones destruyen enormes edificios. El 9/11, una compleja construcción que tardó siete años en erigirse colapsó en noventa minutos, arrasando con 10 M de pies cuadrados que habían costado más de U$D 30 M. Irónicamente, incluso una oficina secreta de la CIA fue destruida en el ataque, trastornando operaciones de inteligencia. A pesar del horrible daño causado en la infraestructura de esta área de la ciudad de Nueva York, el ataque no causó fallas catastróficas en las redes financieras, económicas y de comunicaciones de EE.UU. Resultó que el World Trade Center no era un nodo crítico, al menos como la población mundial y los terroristas pensaron.

Al ver los hechos en perspectiva, debemos reconocer el efecto nocivo de este ataque sobre las redes psicológicas de nuestras sociedades. Al minuto del primer ataque, su cobertura televisiva recorría el mundo. Las personas permanecieron frente a sus televisores durante horas, viendo y reviendo los horrorosos acontecimientos mientras intentaban comunicarse con amigos y familiares, enviaban millones de e-mails y trastornaban el funcionamiento de Internet durante bastantes días. El mayor impacto de estos ataques no fue el trastorno financiero, económico, de las comunicaciones o del transporte, sino que fue psicológico: afectó directamente la psicología colectiva y la subjetividad de los sentimientos de seguridad del mundo entero, acarreando impensables consecuencias.

Por lo expuesto, Homer-Dixon argumenta a favor de adoptar medidas que reaseguren a la sociedad civil, ya que el terrorismo se disputa también en el ámbito psicológico: “el terrorismo complejo es muy efectivo si su objetivo no es una estrategia específica o un fin político, sino simplemente la creación de temor, pánico y trastornos económicos generalizados. Este objetivo más general concede a los terroristas mucha más libertad a la hora de elegir los blancos”.


4. El terrorismo internacional en perspectiva histórica.

El terrorismo es tan antiguo como la historia humana, encontrándose vestigios de estas prácticas en las actividades de las sectas judías (sicarios y zealots) del s. I d.c. o los “asesinos musulmanes”. Desde los inicios del sistema Westfaliano, el terrorismo moderno ha sido una reacción frente al poder hegemónico o preponderante de determinados Estados o coaliciones.[12] De acuerdo con diversos autores, pueden identificarse etapas en el desarrollo del fenómeno terrorista:
- De la Revolución Francesa a la caída de la Rusia Zarista: el propósito del terror es forzar la apertura del régimen monárquico o imperial y producir el cambio político. Esta vertiente de terrorismo aún continúa activa en la actualidad en ubicaciones tan diversas como la ex Yugoslavia, Cachemira, Chechenia y Xinxiang.
- Los movimientos de liberación nacional asociados a la descolonización que aspiran a fundar Estados independientes y que comienzan en la primera posguerra. Esta clase de terrorismo no siempre fue condenado por la comunidad internacional, sino que en ocasiones fue justificado con base en el derecho de autodeterminación de los pueblos.
- El terrorismo anti-hegemónico propiciado por la URSS contra USA durante la Guerra Fría. Algunos sostienen que éste es el verdadero origen del terrorismo internacional. Las facciones terroristas auspiciadas por la URSS actuaban en Europa, África y América Latina. En paralelo, se da un solapamiento con un terrorismo de origen diferente que se desarrolla en los países musulmanes: Argelia, Irán, Irak o Siria, y Libia e Israel.
- Con el fin de la Guerra Fría, la mayoría de los actos terroristas pasaron de ser intra-civilización a inter-civilización y los principales roces se dieron entre las civilizaciones occidental e islámica en torno al eje de globalización-americanización. Autores como Rapoport y Reinares identifican un fuerte componente religioso (que reemplazaría al anterior impulso nacionalista o izquierdista) en esta cuarta oleada terrorista, mientras que otros como Cronin lo asocian más a reacciones anti-globalización. Este terrorismo de inspiración religiosa sería especialmente peligroso porque ve al mundo en términos maniqueos, deshumaniza al enemigo, no tiene nada que perder o ganar por lo cual sus acciones son impredecibles e ilimitadas (no se preocupa por negociar), no le preocupan las reglas del sistema porque quieren reemplazar al sistema. La percepción de la justificación moral de su misión vuelve a la violencia algo legítimo, necesario y sin límites.[13] El terrorismo internacional adopta en nuestros días una orientación islamista, siendo esto un rasgo propio de la uarta oleada del terrorismo insurgente moderno, si bien desde hace más de 10 años cabe referirse a un nuevo terrorismo islamista para distinguirlo de otras versiones precedentes practicadas por fundamentalistas musulmanes afines al shiísmo y patrocinados por las autoridades teocráticas iraníes o agencias oficiales sirias.[14]

En las últimas décadas asistimos a un incremento general del nivel de violencia –real y mediática- que las sociedades han llegado a tolerar. Esta creciente violencia política está asociada a una violencia social paralela. Los frenos consuetudinarios a la conducta y las reglas establecidas se están descomponiendo, tanto en sociedades occidentales avanzadas como en países en desarrollo.[15]

Analicemos en detalle el caso de Al Qaeda (la Base). La organización nace entre las décadas del ’70 y ’80 con la unión de varios grupos que buscan expulsar a los soviéticos de Afganistán. Se consolidó durante la primera mitad de los noventa en Sudán, antes de asentarse nuevamente en el Afganistán de los talibanes. Osama Bin Laden es su mentor. En febrero de 1998 auspició la constitución del llamado “Frente Mundial para la Guerra Santa contra Judíos y Cruzados”, que prefigura la urdimbre del terrorismo internacional –multinacional y multiétnico- en torno al cambio de siglo.[16]

El movimiento se inscribe dentro de una corriente de pensamiento político religiosa, el neosalafismo[17], que plantea una única interpretación del Islam y la unificación del mundo islámico en un nuevo califato con connotaciones globales. Prescindiendo de las dimensiones de la lógica estatal, opera tácticamente en varios países a la vez, identificando a los cruzados como enemigos y sin una agenda social. Entienden el concepto de jihad (“guerra santa”) en su acepción más belicosa, defensiva al igual que ofensiva.

Su cometido principal consiste en destruir a USA por medio de guerras sangrientas que conducirán a destruir a los “enemigos cercanos” (Israel, los shiítas y los regímenes “corruptos” de Egipto, Pakistán y Arabia Saudita). Se le estima un presupuesto anual de unos U$D 50 M, en gran parte aportados por Bin Laden, así como también de múltiples donaciones recibidas de las diásporas en los Estados de Arabia Saudita, Afganistán, Pakistán o Emiratos Árabes Unidos.

Su organización se estructura en torno a 5 comités (militar, económico, comunicaciones, estudios islamistas y publicidad) y numerosas células (entre 4 y 15 miembros con gran autonomía y especialización, entrenadas en países musulmanes). Todas ellas se mantienen en contacto y coordinan la formación de miles de seguidores. Sólo en Occidente se estima que cuentan con cerca de 3000 miembros que los asisten para movilizar sus recursos. Su estructura descentralizada le permite sobrevivir a la pérdida de integrantes clave (Abu Musab al Zarqui en Irak y miembros de diversas operaciones fallidas).

Su poder se apoya en un desarrollado aparato mediático y propagandístico, que transmite su influencia valiéndose de la cobertura de la red de TV Al Jazeera y de los sitios de la web jihadi de todo el mundo. A través de estos medios, difunden su ideología y buscan movilizar futuros reclutas suicidas a lo largo y a lo ancho del mundo islámico. El poder mediático les permitió expandir su influencia hacia Medio Oriente y Europa, ganando credibilidad en la subcultura jihadi global. El paso hacia occidente estuvo facilitado por el énclave en Pakistán, vinculado con Gran Bretaña a través de la diáspora pakistaní (viajes, comunicaciones, remesas, vínculos familiares). También ha tenido un fuerte arraigo en Estados débiles o fallidos, como Líbano, Gaza, Yemen, Somalia y Argelia, convertidos en bases operativas de la organización.

Entre los incidentes más conocidos se le atribuyen los atentados de agosto de 1998 en Nairobi (Kenya) y Dar es Salaam (Tanzania), de septiembre de 2001 en Nueva York y Washington, de octubre de 2002 en Bali, de mayo de 2003 en Casablanca y RIAD, de marzo de 2004 en Madrid y numerosos atentados en Argelia (en parte, uno de los motivos que llevó a mudar el Rally Paris-Dakar a Sudamérica)[18]. Este record de atentados sustenta la afirmación de que, desde los ‘90, el terrorismo internacional se ha expandido más allá de Occidente, principal blanco histórico, afectando a blancos de otros ámbitos civilizatorios y poblaciones locales en países del mundo árabe e islámico.

Lo que convierte en auténticamente internacional al terrorismo practicado por Al Qaeda son los objetivos últimos que persigue: movilizar a la “nación musulmana” en pos de la unificación política del Islam (“la restauración de un califato que se extienda desde el extremo occidental de la cuenca mediterránea hasta los confines del sudeste asiático y facilite que su credo religioso domine sobre la tierra”).[19]


5. Panorama actual.

A 8 años de los atentados del 9/11, son muchos los interrogantes que se pueden formular acerca de cuán efectiva ha sido la denominada Guerra contra el Terrorismo Internacional, que planteó como epicentro para su eventual accionar la zona de Medio Oriente.

Para Paredes Rodríguez[20] “la lucha contra el terrorismo internacional (...) ha inaugurado el descenso a la cultura hobbesiana en lo ateniente a las percepciones sobre quiénes son los enemigos, los cuales varían desde la organización neosalafista Al Qaeda -con accionar a nivel global- a regímenes considerados hostiles en la región, como el Talibán que le daba refugio en Afganistán, el régimen Baasista de Saddam Hussein en Irak (...), el otrora gobierno de los Ayatollas de Teherán e integrante del “eje del mal” (...) y a grupos de base nacional como el Hezbollah operando en el Líbano entre otros”.

Ante este escenario, se generan dos polos. Por un lado los grupos terroristas que ven a USA como el principal enemigo y una amenaza latente a sus propios intereses, por ser la única potencia de carácter mundial representante de la cultura occidental y con fuerte presencia en la región. Por el otro, Occidente, encabezado por USA, embarcado en una guerra sin límites. Bajo esta lógica de “aniquilar al enemigo”, percepción que paradójicamente comparten ambas partes, el mundo se ha vuelto más inseguro.

La estrategia norteamericana hacia Medio Oriente, hasta finales del segundo mandato de George W. Bush, consistió en el cambio de régimen para promover la democratización de la región y evitar que los regímenes hostiles continúen aliándose con el terrorismo internacional, dadas las condiciones propicias y negativas que anidan (obtención de ADM, grupos de criminales organizados, etc).

Pero, como señala Riedel, esta estrategia no resultó ser la más efectiva. Al precipitarse sobre Irak sin finalizar la búsqueda de Osama bin Laden y sus principales lugartenientes, Washington propició la dispersión territorial de sus enemigos y el fortalecimiento de sus bases sociales. En la actualidad, Al Qaeda se expande hacia Medio Oriente, el Magreb y África Subsahariana. La organización es más difusa, sus componentes operan con mayor independencia[21], se ha extendido numéricamente y ganó influencia sobre grupos terroristas independientes de base nacional (como el GSPC en Argelia) que consideran el caso de Irak como causa célebre para la Jihad. En vistas de estos elementos, varios autores coinciden con Riedel en que, más allá de las acciones militares, la lucha contra el terrorismo exige medidas políticas, sociales y económicas de largo plazo que alteren las condiciones locales y debiliten los vínculos entre la sociedad civil y los fundamentalistas.

Dos casos evidencian que democracia y estabilidad pueden no ir de la mano:
- La Guerra de Irak se convirtió desde 2003 en una insurgencia descentralizada de bajo nivel con varios actores subnacionales luchando entre sí, con visos de una guerra civil confesional (shiítas vs sunitas) no declarada formalmente, a la cual se agregan las operaciones de células de Al Qaeda. En opinión de Paredes Rodríguez, la represión ejercida por el régimen de Saddam Hussein en Irak mantenía los elementos disidentes a raya, controlando la crisis y manteniendo una clara separación de la esfera religiosa y pública (régimen socialista, nacionalista y laico).
- En Afganistán, donde los Talibanes no sólo continúan operando en el sur (frontera con Pakistán) sino que han perfeccionado su accionar terrorista gracias al entrenamiento recibido en los campos iraquíes y los explosivos suministrados por Al Qaeda.

Estos casos resaltan otros riesgos: en ambos países “el enemigo” se encuentra fronteras adentro y genera cada vez más víctimas civiles y en las tropas de ocupación. Agravando el panorama, los efectos del caos reinante (crimen, tráfico de armas, y todo tipo de ilícitos) amenazan con convertir a ambos Estados en fallidos.

Otro hecho importante acerca de la estrategia de la democratización es que puede no llevar al poder a gobiernos afines a Occidente. Éste es el caso de la ANP o del Líbano, donde los gobiernos electos incluían agrupaciones filo-terroristas (Hamas en un caso y Hezbollah[22] en el otro).

A pesar de las dificultades agregadas en el transcurso de estos años, la lucha contra el terrorismo internacional es aún posible. Deutch considera que la comunidad internacional tiene potencial para abordar efectivamente la amenaza de manera conjunta. Sin embargo, deben limarse las asperezas entre los distintos Estados, intentando llegar a un acuerdo en las políticas y medidas para lidiar con los terroristas.

La cooperación internacional sostenida y disciplinada entre las agencias de inteligencia, de fortalecimiento de las leyes e instituciones, resulta fundamental. Se ha logrado gran cohesión en la cooperación de los servicios de inteligencia de suministro e intercambio de información de diferentes Estados, y el trabajo de la ONU en el tratamiento multilateral de las cuestiones vinculadas al terrorismo internacional, delitos conexos y el desarrollo de medios para combatirlo (por ejemplo, todas las medidas adoptadas en materia de lavado de dinero).

También se reconocen algunos avances como la remoción del régimen Talibán en noviembre de 2001 en Afganistán, la captura y muerte de varias de las autoridades de Al Qaeda[23], la dispersión de la organización, y la imposibilidad de derrocar los gobiernos de Egipto, Jordania y Arabia Saudita - principales Estados “aliados” de USA en la región-.

Algunos elementos críticos en debate son:
- El incremento del compromiso internacional para la reconstrucción económica y social de Afganistán e Irak, como paso imprescindible para aspirar a una paz duradera.
- La naturaleza del compromiso o involucramiento militar para mantener mientras tanto la seguridad y tratar de sofocar los alzamientos internos (a cargo de USA, de una OMP de ONU, de la OTAN, o de otras fuerzas?).
- La postura a adoptar frente al gobierno de Pakistán, en relación a su colaboración o tolerancia para con los miembros de organizacioens terroristas.
- La metodología y el cronograma para el retiro de tropas de la región, sin provocar con ello un vacío de poder.

Por último, es esencial el desarrollo de nuevas ideas para lidiar con el terrorismo. Como expresa Tony Blair “la situación que afrontamos es en efecto la guerra, pero de un tipo completamente no convencional. No ganaremos la batalla contra el extremismo global a menos que la ganemos en el nivel de los valores tanto como en el de la fuerza. Podemos ganar sólo mostrando que nuestros valores son más fuertes, mejores y más justos que la alternativa. Ello también significa mostrar al mundo que somos imparciales y justos en nuestra aplicación de esos valores”.


6. Reflexiones finales.

El mundo se enfrenta a nuevas circunstancias para las que las medidas pasadas resultan inadecuadas. La ventaja en esta guerra se trasladó hacia los terroristas. Nuestras crecientes vulnerabilidades nos hacen sentir aversión hacia estos riesgos, mientras ellos se vuelven más poderosos.

Como señala Cronin, las causas fundamentales del terrorismo actual se sitúan bajo el paraguas del movimiento antiglobalización. Es producto de los cambios históricos en la distribución internacional del poder en todas sus formas: político, económico, militar, ideológico y cultural. Si la globalización continúa, sus herramientas (normas internacionales, el poder de la ley, y el poder económico internacional) tendrán que estar preparadas para los continuos golpes y contragolpes terroristas.

Resulta muy difícil delimitar el impacto del fenómeno terrorista. Principalmente, incide sobre la percepción que del mismo tienen los medios de comunicación, la opinión pública, el ámbito académico, y las elites políticas. Incluso puede afectar a la toma de decisiones relacionadas con medidas gubernamentales específicas que se acomoden a la naturaleza y el alcance de esa violencia, al igual que al entendimiento ampliamente compartido en que ha de sustentarse una efectiva cooperación intergubernamental contra los riesgos y amenazas inherentes a la misma.

La lucha contra actores como el terrorismo internacional, la proliferación de armas no convencionales, el deterioro del medio ambiente (y su impacto económico y demográfico), evidencian la necesidad de cooperación y coordinación entre los Estados y un fortalecimiento y readaptación de las instituciones y regímenes internacionales.

Para aislar a los grupos jihadistas, USA debe considerar un enfoque multilateral que asigne un rol a Europa, Rusia, China, India y todos los gobiernos no musulmanes, junto con muchos musulmanes moderados (Indonesia, Malasia, los estados del Golfo Pérsico, Egipto y Jordania) cuyo apoyo resulta fundamental para que la coalición multilateral prevalezca sobre el terrorismo.

A largo plazo, la estrategia debe focalizarse en capturar a los líderes (inspiradores ideológicos, autoridades morales y directores de la Jihad global) y descalificar su ideología (símbolo de resistencia), alterarando las condiciones locales que facilitan su permanencia y crecimiento. Evitar la financiación del terror y el suministro de armas y materias primas también es clave. Por otra parte, la cooperación internacional debe procurar la resolución de aquellos conflictos regionales que sirven como pretexto a los islamistas violentos.

Lo anterior debe llevarse a cabo cuidando de no afectar las libertades individuales y garantías de los ciudadanos en el afán de reforzar el sistema de seguridad de cada Estado y en conjunto, de la comunidad internacional. Debe formularse un nuevo equilibrio entre las libertades civiles y las medidas de seguridad, de forma tal que éstas sean eficaces y a la vez mínimamente invasivas.

Si bien el fortalecimiento de la democracia en el exterior es un factor a considerar, debe tenerse presente que la democracia no se exporta ni se implanta desde afuera. Sí pueden alimentarse y apoyarse las tendencias endógenas propicias a la democracia, mientras que USA debe replantear su coherencia en la región (revisar las relaciones con los regímenes autoritarios con los que está aliado).

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[1] ZACCARA, Luciano (2007) “Hezbollah ¿terror o política?” en Revista Ágora Internacional, Año I, N° 1. Asociación para las Naciones Unidas en la República Argentina (ANU-AR). Buenos Aires. Página 29.
[2] REINARES, Fernando (2005) “Conceptualizando el terrorismo internacional” en Real Instituto Elcano de Estudios Internacionales y Estratégicos, Madrid. Julio 2005.
[3] DEUTCH, John (1997) “Terrorism: Think Again” en Foreign Policy Magazine. Fall 1997. John Deutch es profesor en el Instituto Tecnológico de Massachussets, director de la central de inteligencia y subsecretario de Defensa, y miembro de la editorial de la Foreign Policy Magazine.
[4] CRONIN, Audrey Kurth (2004) “Transnational Terrorism and Security”. Cap. 13 en BROWN, Michael ed. (2005) Grave New World. Georgetown University Press. Washington D.C.
[5] CRONIN, Audrey Kurth (2005) Op. Cit.
[6] REINARES, Fernando (2005) Op. Cit.
[7] REINARES, Fernando (2003) “Terrorismo global”. Madrid: Taurus, 2003. Disponible en: http://www.aloj.us.es/vmanzano/pdf/resumen/reinares.pdf de la Universidad de Sevilla.
[8] DEUTCH, John (1997) Op. Cit. También en CARTER, Ashton, DEUTCH, John y ZELIKOW, Philip (1998) “Catastrophic Terrorism: tackling the new danger” en Foreign Affairs Nov/Dec, Vol 77, Nº 6.
[9] SPRINZAK, Ehud (1998) “The Great Superterrorism Scare” en Foreign Policy, Fall, pp 110-124. También en (2001) “Revisiting the Superterrorism Debate” en Foreign Policy.
[10] REINARES, Fernando (2003) Op. Cit. SPRINZAK, Ehud (2000) “Rational Fanatics” en Foreign Policy, Sep/Oct. NEUMANN, Peter (2007) “Negociar con terroristas” en Foreign Affairs en español, Abr-Jun.
[11] HOMER-DIXON, Thomas (2002) “The Rise of Complex Terrorism” en Foreign Policy. January/February 2002.
[12] CRONIN, Audrey Kurth (2004) “Transnational Terrorism and Security”. Cap. 13 en BROWN, Michael ed. (2005) Grave New World. Georgetown University Press. Washington D.C.
[13] Ibíd. También ver HOBSBAWM, Eric (2007) “Guerra y Paz en el siglo XXI”. Barcelona: Memoria Crítica. Cap. 8.
[14] REINARES, Fernando (2005) Op. Cit.
[15] HOBSBAWM (2007) Op. Cit.
[16] REINARES (2003) Op. Cit. RIEDEL, Bruce (2007) “Al Qaeda Strikes Back” en Foreign Affairs. May/June 2007
[17] El neosalafismo es un un salafismo extremista y violento basado en una lectura rigorista e intemporal del Corán y los Hadices, siendo sus adeptos socializados en el odio hacia los considerados “infieles”. Esta corriente surgió en
el Imperio Otomano hacia fines de 1880. Promovió el renacimiento del islam, entendido como una reforma inspirada en los valores originales, que permitía integrar la modernidad con la identidad cultural y religiosa.
[18] CDI (2007) In The Spotlight: Organization of Al Qaida in the Islamic Mahgreb.
[19] REINARES, Fernando (2005) Op. Cit.
[20] PAREDES RODRÍGUEZ, Rubén (2007) “La guerra contra el Terrorismo Internacional: descenso a la cultura hobbesiana en las movedizas arenas de Oriente Medio” en Revista Ágora Internacional, Año I, N° 1. Asociación para las Naciones Unidas en la República Argentina (ANU-AR). Buenos Aires.
[21] STERN, Jessica (2003) “The Protean Enemy” en Foreign Affairs July/August.
[22] Se trata de una organización libanesa, que data de los años ’80, conformada por grupos radicales shiitas, opuestos a Occidente e Israel, y con la misión de crear un Estado Musulmán Fundamentalista a imagen de Irán.
[23] Por ejemplo, Abu Musab al-Zarqawi que fue ultimado en un ataque aéreo en Bagdad en 2006. Una intensa labor de inteligencia (USA y Jordania) previa había conseguido los detalles de su ubicación. Zarqawi era el nexo entre Al Qaeda y el régimen de Saddam Hussein y se lo considera responsable por los ataques suicidas de Madrid (2004) y Amman (2005). HUDSON TESLIK, Lee (2006) “Profile: Abu Musab al-Zarqawi” en CFR Backgrounders.