Esta ficha tiene como objetivo lograr una aproximación teórica al concepto de Gobernanza Global. A tal efecto nos plantearemos los siguientes interrogantes: - ¿Qué se entiende por gobernanza? ¿Es sinónimo de gobierno?
- ¿Cómo afecta la globalización la gobernnza doméstica?
- ¿Cómo pueden responder los estados ante los problemas de gobernanza en diversas escalas?
- ¿Cuáles son los temas de agenda global?. ¿Qué son los bienes públicos globales?
- ¿Cómo pueden responder los gobiernos a los desafíos que la globalización presenta y generar marcos para preservas los bienes públicos globales?
- ¿Qué modelo de gobernanza global rigió desde la 2º posguerra?
- ¿Qué cambios han ocurrido que exigen la adaptación de ese modelo?
- ¿Cómo generar un marco de gobernanza que permita dotar al proceso de globalización de cierta coherencia, limitar sus efectos desestabilizadores y hacer frente a las nuevas amenazas comunes?
- ¿Cuáles son los problemas que deben tenerse en cuenta en el diseño de un modelo de gobernanza global?
- ¿Cuáles son los principales puntos a tener en cuenta para analizar los regímenes de gobernanza global?
Gobernanza
Podemos definir la noción de gobernanza (governance) como la capacidad para generar procesos e instituciones, formales e informales, que guían, contienen, refrenan y moderan las actividades colectivas de un grupo. Es un concepto más amplio que el de gobierno. Gobierno es el agente que actúa con autoridad y genera obligaciones formales (NYE, 2000).
El concepto de gobernanza alude tanto a instituciones formales y regímenes dotados de mecanismos para asegurar su cumplimiento como a arreglos informales entre grupos e instituciones que han sido acordadas o son percibidas como favorables a sus intereses. (Commission on Global Governance, 1995). Una definición más sintética es la que ofrece Rosneau al señalar que gobernanza no es ni más ni menos que el uso de mecanismos para dirigir sistemas sociales hacia sus objetivos (ROSNEAU, 1999).
De este modo, alcanzar un cierto grado de gobernanza no requiere necesariamente la conducción exclusiva de un gobierno o de una organización intergubernamental.
La gobernanza se alcanza mediante leyes, normas, mercados, arquitecturas. Es por ello que no debemos perder de vista la presencia de otros agentes que participan, directa o indirectamente en la creación y ejercicio de estos procesos e instituciones que permiten la gobernabilidad. Un buen ejemplo es Internet donde la gobernanza se alcanza no tanto por leyes emanadas de gobiernos sino por “arquitectura” creada por empresas (generadores de códigos). Al mismo tiempo las empresas y las ONG presionan muchas veces a los gobiernos para la creación de normas o leyes favorables a sus actividades.
Gobernanza y regímenes
Siguiendo a Krasner, diremos que “un régimen internacional puede entenderse como un conjunto de principios, normas, reglas y procesos de toma de decisión. Los principios son creencias acerca de hechos, sus relaciones causales, y sobre lo que es correcto o incorrecto. Las normas son estándares de comportamiento definidos en términos de derechos y obligaciones. Las reglas son prescripciones y/o proscripciones específicas. Los procesos de toma de decisión son prácticas prevalecientes para alcanzar e implementar decisiones colectivas”. (KRASNER 1983:2). Es muy importante destacar que los regímenes son siempre creados y operados mediante negociaciones multilaterales (CHASEK P., DOWNIE D, 2006:19).
En este marco, un encuadre netamente realista (recordemos que el realismo parte de la premisa de que el sistema internacional es, por naturaleza e invariablemente, anárquico) entendería que la cooperación internacional es poco probable, o, en el mejor de los casos, transitoria: “Any cooperation that might occur would most likely take the form of transitory alliances, which would serve to balance power among opposing blocs of states” (MORGENTHAU 1973).
Avanzando un poco en el tiempo, los estudios de corte neo-realista han ampliado el campo de análisis para abarcar otros temas además de los propiamente referidos a la seguridad internacional. En esta línea encontramos autores como Kenneth Waltz, Gilpin, Grieco, Lake, entre otros, que, si bien conservan una mirada pesimista acerca de las posibilidades de cooperación internacional, admiten que en determinados campos (como el económico) es posible alcanzar ciertos grados de cooperación internacional. Esto será posible, argumentan, siempre y cuando exista un actor preponderante que tenga la capacidad y voluntad de utilizar su poder y recursos como garante de dicho régimen. Es decir, las posibilidades de alcanzar y mantener un cierto grado de gobernanza internacional están sujetas, en última instancia, a la existencia de un actor con la capacidad y voluntad de ocupar el rol de hegemón en dicho régimen. Para ampliar esta idea se recomienda ver IKENBERRY, G. (2001).
Como consecuencia lógica, la estabilidad y permanencia del régimen estarán sujetas al destino del hegemón. Asimismo, el régimen reflejará las preferencias y estándares de éste. Esta visión es conocida como el enfoque estructural o de “poder hegemónico”. “This approach suggests that strong international regimes are a function of a hegemonic state that can exercise leadership over weaker states and that the absence of such a hegemonic state is likely to frustrate regime formation” (CHASEK P., DOWNIE D… 2006:23).
En cuanto a los análisis que desarrollan autores afines al materialismo histórico o neo-marxismo, éstos centran su atención en las asimetrías de poder en términos económicos y en la capacidad del capital para determinar las reglas de juego en los ámbitos internacional y nacional. Siguiendo esta línea de razonamiento, para comprender los patrones de cooperación internacional, lo más acertado es focalizar la mirada en las preferencias de los actores más poderosos en términos económicos y reconocer que, en muchos casos, las fronteras políticas no coinciden con la verdadera configuración de poder internacional. Para ampliar esta reflexión, se recomienda ver COX, R.
Por su parte, el institucionalismo liberal quizá sea una de las corrientes teóricas que más dedicación ha puesto en estudiar las condiciones en que la cooperación internacional es factible, necesaria e incluso exitosa. Siguiendo a Oran Young, distinguiremos dos tipos de argumentos utilizados por esta corriente para explicar la cooperación internacional. El primero alude a la noción de utilidad y parte de la premisa de que los actores son capaces de conocer de antemano y con claridad sus respectivas identidades e intereses. Así, estos actores pueden sentirse motivados a crear arreglos institucionales y cooperar cuando las ganancias que obtendrían por actuar en forma conjunta superan a las que obtendrán actuando en forma individual; o bien, cuando el actuar en forma individual le reportaría pérdidas al conjunto. El segundo tipo de argumentos se refiere a la posibilidad de que las instituciones, lejos de ser instrumentos neutrales e inocuos, puedan tener un rol significativo en la percepción y en la definición misma de los intereses e identidades de los actores. De este modo, las instituciones tendrían también un papel formativo en los patrones de interacción, tanto de los actores entre sí como de los actores con la institución (ROWLANDS 2001:55). Para ampliar la idea se recomienda ver KRASNER, 1983 y KEOHANE, 1998.
Existe un cuarto enfoque denominado cognitivo, que focaliza en el modo en que los agentes reciben, procesan, interpretan y se adaptan a nueva información en relación con su ambiente y con los demás actores. Así, para entender y explicar la cooperación internacional en áreas sujetas a elevados grados de incertidumbre y complejidad será sumamente importante dirigir nuestra mirada hacia aquellos sujetos y grupos que controlan, producen y difunden el conocimiento. Es evidente que este enfoque otorga un papel relevante a las comunidades epistémicas, es decir, a grupos transnacionales de expertos que mantienen encuentros esporádica o regulares para compartir conocimiento y elaborar un discurso común. No está de más señalar que estos grupos, además de poseer un común entendimiento acerca de los fenómenos que estudian, comparten valores e inclinaciones (HAAS P. 2001:324). Siguiendo esta línea, para entender la cooperación internacional será vital observar los modos en que dichas comunidades o sus miembros participan en los procesos de toma de decisión gubernamental. “Cognitive approaches suggest that transnational networks of scientists and policy makers would exert particularly strong influence during the development of international agreements” (ROWLANDS 2001:61).
Aquí podemos destacar al Panel Intergubernamental sobre Cambio Climático, o IPCC, que es un claro ejemplo de comunidad epistémica y ha tenido una importante incidencia en el desarrollo y evolución de regímenes internacionales. En este sentido, es interesante tener en cuenta la tendencia que señala Anne Mary Slaughter, cuando se refiere a que cada vez con mayor frecuencia diversas partes o agencias técnicas de los gobiernos (cortes, agencias regulatorias, ejecutivas y legislaturas, entre otras) se están interconectando con sus contrapartes en el exterior “creando una densa red de relaciones que constituyen una nueva forma de orden trans-gubernamental”. Algunas de estas relaciones se materializan luego en acuerdos formales (como por ejemplo, el Comité de Bancos Centrales de Basilea). Así, “estas redes, conjuntamente con otras de trabajo intergubernamental, están ayudando en una forma rápida, flexible y efectiva a llenar algunos de los vacíos regulatorios que las fuerzas de la globalización han dejado en evidencia” ( Simmons P. J. & Oudraat 2001:712).
Globalización, Gobiernos y Gobernanza
¿Cómo afecta la globalización la gobernanza doméstica? Ante todo hay que resaltar la vigencia del estado nación como actor fundamental y estructura primordial de organización política (NYE, 2000).
La globalización no causa efectos idénticos en todos los estados sino que estos dependen de una interrelación entre ella y las políticas domésticas de los diversos estados (la noción de un chaleco de fuerza igual para todos los estados no sería válida).
La globalización ¿debilita las instituciones del estado? La respuesta de Nye es que eso varía en cada caso. Depende del tipo y la fortaleza de las instituciones con las que cuente cada estado y esto a su vez se relaciona con condiciones de índole histórica, cultural, económica, etc.
En ciertos casos las presiones de los mercados pueden llevar a una mayor transparencia seguridad jurídica, apertura, liberalización económica y política (todo movido por la necesidad de atraer capitales y generar un buen clima de negocios). Sin embargo, en muchos países de bajo nivel de desarrollo los líderes se encuentran incapacitados de dar respuestas ante estos desafíos y el impacto de la globalización puede generar un efecto neto negativo.
¿Cómo pueden responder los Estados ante los problemas de gobernanza en diversas escalas?
Los Estados desarrollan instituciones internacionales de cooperación movidos por su interés en crear regímenes que permitan anticipar ciertos efectos (hacerlos más predecibles). De ese modo aceptan resignar una parte de su autonomía legal en función de poder restringir las acciones de otros estados y actores.
Hay múltiples casos en los cuales los gobiernos crean regímenes y ceden parte de su autoridad a organizaciones intergubernamentales para el control específico de ciertas cuestiones (ej: OMC, FMI). Algunos de estos regímenes tienen alcance global, muchos otros se forman por decisiones unilaterales. Esto es, la aceptación por parte de un estado de estándares internacionalmente reconocidos en diversas materias ( lavado de dinero: 40 recomendaciones del GAFI,; recomendaciones de Basilea sobre seguridad del sistema financiero, estándares medioambientales, normas ISO, etc); otros tienen escala bilateral o minilateral: regímenes para el aprovechamiento y conservación de ríos transfronterizos, etc. En ciertos casos acuerdos bilaterales tienen un efecto a nivel global (como el tratado antibalístico de 1972 entre la URSS y USA); otros escala regional: el claro ejemplo es la UE. (NYE 2000), aunque existen muchos más sin duda (OEA, ASEAN, etc.)
¿Cuáles son los temas que deberían atenderse a nivel global?. ¿Qué son los bienes públicos Globales?
A modo ilustrativo, enunciamos brevemente algunos de los temas que, sin duda, ocupan un lugar dentro de la agenda de gobernanza global:
- Gobernanza de la economía mundial: volatilidad de flujos de capitales (especial vigilancia a préstamos interbancarios, fondos de inversión, etc.) mantenimiento de liquidez oficial internacional para países o mercados financieros; pobreza.
- Gestión ecológica: el desarrollo de métodos de producción no contaminantes.
- Fusión entre tecnología de la información y la biología: manipulación genética.
- Regulación del sector corporativo: defensa de la competencia tanto en el ámbito nacional como internacional; responsabilidad de las corporaciones mediante estímulos activos y control riguroso.
- Seguridad: nuevas fuentes de conflicto ideológico (fundamentalismo religioso) con extensión regional y mundial; conflictos internos en los que, sin embargo, participan una variedad de agencias transnacionales: equipos de televisión, consejeros extranjeros, mediadores, ONG. Nuevas guerras, que son locales y globales al mismo tiempo; nuevas economías de guerra, que son descentralizadas, anárquicas y con apoyo de bandos externos (grupos terroristas, guerrilleros, criminales: tráfico de drogas, armas, diamantes, etc, gobiernos).
Un concepto clave en este sentido es el de Bienes Públicos Globales, entendiendo por estos aquellos “bienes que arrojan beneficios allende las fronteras, las generaciones y los grupos de población” (KAUL et al 1999). Recuérdese que, en su carácter de públicos, estos bienes no son excluibles (pudiendo, o no, haber rivalidad en su consumo) y en la mayoría de los casos el mercado los ofrece en forma insuficiente. El hecho de que no sea posible compartimentar su consumo resta incentivos a los actores individuales a proveerlos o pagar los costos necesarios para tal fin. “Para los protagonistas individuales, con frecuencia la mejor estrategia y más racional es dejar que los demás proporcionen el bien y luego disfrutar de él de manera gratuita. En el plano internacional, el problema de acción colectiva se agrava por la discrepancia entre efectos externos que tienen un alcance cada vez más internacional, y el hecho de que la principal unidad de formulación de política sigue siendo el estado nación” (KAUL et al 2000).
Ahora bien, ¿Cómo pueden responder los gobiernos a los desafíos que la globalización presenta y generar marcos para preservas los bienes públicos globales?
Ante todo, parafraseando a Giddens, parece imprescindible “tomar la globalización en serio” a fin de poder generar políticas nacionales más integradas en una perspectiva mundial. Desde este enfoque la gobernabilidad global y el desarrollo mundial deben ser encuadrados en los mismos principios abstractos que deben guiar el desarrollo a nivel nacional y local: un adecuado equilibrio entre gobierno, economía y sociedad (GIDDENS 2001). Esta visión resalta como las medidas que se aplican en el ámbito doméstico y refuerzan la capacidad del estado tienen un impacto a nivel global, aumentando el nivel de gobernabilidad global. Por ejemplo la defensa de la competencia a nivel doméstico previene la formación de monopolios a escala mundial; las políticas domésticas relacionadas con el medioambiente; leyes que vigilan ciertos flujos financieros, etc. Así, reforzar la capacidad del Estado no va en desmedro de profundizar los sistemas de cooperación internacional, si no más bien todo lo contrario. No solo no son excluyentes si no que serían complementarios.
Así, si bien la vinculación entre gobernanza doméstica y gobernanza global es clara, es preciso tener presente la advertencia que formula Nye sobre la invalidez de pensar a esta última recurriendo a lo que él llama la “analogía doméstica” (NYE, 2000). Sucede que cuando hablamos de gobernanza y globalización es común caer en el error de pensar la gobernanza global en los mismos términos en que se concibe el gobierno doméstico. Se puede opinar que un gobierno mundial puede ser deseable o no pero decididamente debe aceptarse que es muy poco factible en el corto y mediano plazo.
Entonces, si no es posible un gobierno mundial… ¿eso quiere decir que debemos dejar librado el proceso de globalización a las fuerzas del mercado? ¿Bastan éstas para garantizar la provisión de los Bienes Públicos Globales?
Es claro que sin algún tipo de protección ante la inseguridad personal que la globalización genera, esta puede volverse intolerable para muchos individuos y eso llevaría a una reacción (racismos, nacionalismos, etc.) que puede ser aún más peligrosa (FRIEDMAN, 2005; 1999).
¿Qué modelo de gobernanza global rigió desde la 2º posguerra?
El modelo del Club: La cooperación multilateral desde fines de 1945 se desarrolló en base a un modelo de Club. Ministros o funcionarios especializados en ciertas materias (inicialmente de un número pequeño de estados desarrollados) se reunían para establecer normas que regularían esa materia. Negociaban en secreto y luego reportaban sus acuerdos a legislaturas nacionales. Era difícil para el público entender la dinámica que producía los compromisos. Las organizaciones estaban dominadas por un grupo pequeño de profesionales que interpretaban sus mandatos y modificaban sus prácticas .Se puede decir que no tenían un alto grado de transparencia y esto mismo permitió la eficacia de los regímenes en muchos casos. Los regímenes se estructuraban en función de las diversas materias y los miembros (permitiendo descomponer el complejo de la cooperación multilateral según estos criterios en “islas de gobernabilidad”).
Sin embargo, comenzando en los 60 y en forma más acelerada en las últimas décadas, han ido aflorando elementos que plantean un serio desafío a este modelo:
- Se agrega un importante número de estados en desarrollo a los foros y organizaciones internacionales que persiguen intereses propios y distintos de los de los países desarrollados.
- Se suma un número importante de actores no gubernamentales (corporaciones del sector privado y tercer sector) que pretenden tener voz en los foros o instancias donde se toman decisiones que afectan sus intereses.
Junto con la tendencia mundial hacia la democratización surge una demanda por la democratización de las OIG. Se cuestiona la legitimidad de estas organizaciones basándose en la analogía doméstica (pretender que los mismos mecanismos y procedimientos que funcionan a nivel doméstico se lleven al plano de las OIG). Esto revive el debate legitimidad – eficacia (deconstrucción de los acuerdos, parálisis, incapacidad para alcanzar decisiones y ejecutarlas). Cómo incrementar la transparencia y responsabilidad sin someter todos los acuerdos a una revisión y deconstrucción. Además su suma un problema: la globalización social es muy fuerte en el sentido de que aumenta la actividad social transnacional, facilitada por el avance en las comunicaciones pero, sin embargo, la identificación o solidaridad a nivel global (un sentido de comunidad global) no se ha desarrollado suficientemente. Esto deja abierta la pregunta de cuál sería la comunidad internacional a ser representada.
- La separación entre los regímenes de cooperación según las diversas materias queda superada por la creciente interconexión entre los diversos campos (ej: comercio, derechos laborales, medioambiente, etc.) que hace cada vez más difícil mantenerlos como compartimientos separados. Entre las islas de gobernabilidad la globalización está produciendo conexiones reales (archipélagos), pero entre los regímenes establecidos para cada área hay poca vinculación y en el caso de las organizaciones de amplio alcance (ONU) estas son débiles.
¿Qué cambios han ocurrido que exigen la adaptación del modelo del “Club”?
Nuevos agentes en las redes, nuevas normas. (NYE 2000)
Lo expuesto plantea la necesidad de adaptar el modelo de cooperación internacional al nuevo contexto teniendo en cuenta dos cambios importantes. El primero se refiere a los nuevos agentes en cuestiones de políticas públicas a escala transnacional y el segundo es referente a las normas que se consideran relevantes en la cooperación multilateral.
Hoy en día, los Estados no son los únicos actores en la política mundial. Empresas privadas, ONG y hasta agencias o unidades del gobierno pueden jugar roles independientes o cuasi independientes del Estado. Estos agentes pueden exacerbar los dilemas de la difusión del poder, transparencia, parálisis, pero también pueden tener un rol activo en el logro de la gobernanza global. La relación entre estos tres agentes (gobierno, empresas, ONG) toma muchas formas (competencia, cooperación) y no es de suma cero.
Normas
La convergencia en el conocimiento, normas, prácticas y creencias es un preludio de la convergencia en instituciones. Las comunicaciones transnacionales sumadas a la democracia política promueven el desarrollo de ciertas normas globales. La violación de normas internacionales sobre derechos humanos deslegitima al estado, más allá de los derechos de soberanía y autodeterminación, dando lugar a las intervenciones humanitarias. Al mismo tiempo la tendencia a la liberalización de mercados (con excepciones evidentes) parece incuestionable.
En conclusión, para entender la gobernanza global en el siglo XXI vamos a tener que entender cómo es que los agentes en redes, interactúan en contextos de rápido cambio de normas. La gobernabilidad va a ser probablemente fragmentada y heterogénea (alejada de la analogía doméstica).
¿Cómo dotar al proceso de globalización de cierta coherencia, cómo limitar sus efectos desestabilizadores, cómo hacer frente a las nuevas amenazas comunes?
Se nos plantea la necesidad de encontrar una solución intermedia (ni un gobierno mundial ni un laissez faire absoluto). Desde la óptica de Nye esta solución consistiría en un conjunto de prácticas que permitan mejorar la coordinación y crear válvulas de seguridad para presiones políticas y sociales, que sea consistente con el mantenimiento del estado nación como actor principal y al mismo tiempo reconozca la existencia e importancia de otros actores (sector privado y tercer sector). La solución propuesta se podría llamar de minimalismo interconectado. Minimalismo porque la gobernanza global sólo será aceptable en la medida en que no pretenda reemplazar al estado nación y se establezca en torno de un mínimo común denominador. Interconectado porque la globalización se trata más de relaciones de interconexión que de relaciones jerárquicas. (Nye, 2000)
Algunos ejemplos de este tipo de estructuras trisectoriales que permiten un uso mas eficiente del conocimiento, corregir fallas de los mercados y ampliar la participación de todos los actores implicados, son:
* La Comisión Mundial de Represas (WCD): con representantes y financiamiento proveniente de gobiernos, empresas y ONG.
* Para el manejo de los dominios en Internet el gobierno de USA ayudó a la creación de ICANN, una ONG que complementa y trabaja junto con empresas privadas.
* Roll back Malaria: fundada en 1998. Objetivos: reducir la mortalidad por malaria (especialmente en África). Sus miembros son: OMS, BM, UNICEF, UNDP, agencias de gobierno, bancos de desarrollo, agencias bilaterales, actores del sector privado, ONG.
* Asociación mundial del agua: 1996. Objetivo: mejorar el manejo de este recurso a nivel mundial. Miembros: estados (desarrollados y en desarrollo) , asociaciones profesionales, de investigación, corporaciones privadas, ONG.
* Citibank utiliza las ONG locales para brindar microcréditos en Bangladesh. (Reinicke, 1999)
¿Cuáles son los problemas que deben tenerse en cuenta en el diseño de un modelo de gobernanza global?
Dilema legitimidad-eficacia: se trata del problema de la deconstrucción de los acuerdos, parálisis, incapacidad para alcanzar decisiones y ejecutarlas. ¿Cómo incrementar la transparencia y responsabilidad sin llevar todos los acuerdos a una revisión y deconstrucción? Tengamos en cuenta que la legitimidad tiene dos dimensiones: inputs y outputs (origen y ejercicio)
El problema de la legitimidad desde el punto de vista de los inputs (origen): responde a una demanda que se asienta en la analogía doméstica (resaltando la responsabilidad de los funcionarios públicos a través de los mecanismos de representación, obligación de rendir cuentas a los electores, etc). En el plano doméstico se dan ciertos supuestos: una persona = un voto, pero si llevamos eso al plano mundial cerca de 200 Estados se verían sujetos a la voluntad de dos (India- China); en el plano doméstico los representantes deben apelar al público para ser reelegidos, en el plano internacional esto no sucede, en el mejor de los casos, los representantes ante las organizaciones internacionales son elegidos por funcionarios elegidos democráticamente y reportan ante ellos. ¿Cómo lograr que el público esté más involucrado en los procesos de toma de decisión a nivel multinacional sin caer en la parálisis del sistema?. Por otra parte, ¿cuál sería la comunidad internacional representada ( el público) si aún no se ha conformado un sentido de identidad transnacional y la identificación nacional sigue siendo el vínculo político más fuerte?. Además, se necesita establecer mecanismos que promuevan la transparencia no sólo en las OIG sino también en las ONG y EMN y en las redes que estos tres actores establecen.
El problema surge por concebir la legitimidad de origen como responsabilidad en los mismos términos que en el plano doméstico. Se plantean demandas que son imposibles de responder porque en el plano transnacional no se dan los mismos supuestos que en los estados nación (sentido de comunidad, cultura común, lenguaje, etc.). De todos modos, no todo está perdido, existen otros mecanismos (que no son el voto, el debate público, las encuestas, etc) que tienen la capacidad de generar cierta responsabilidad. Por ejemplo: los mercados, la competencia, el establecimiento de normas por asociaciones profesionales, la denuncia pública ante prácticas de empresas con marcas reconocidas o ante acciones de gobiernos corruptos. Todos estos son mecanismos que, en distintas formas, generan responsabilidad asignando premios y castigos a quienes llevan una conducta correcta, en el primer supuesto, o incorrecta, en el segundo.
De lo anterior se desprende la imperiosa necesidad de desarrollar un marco teórico que se refiera específicamente al nivel global y que permita establecer criterios normativos para juzgar la legitimidad democrática, en vez de referirnos al llamado “déficit democrático” que resulta de aplicar la analogía doméstica.
Pero también legitimidad tiene que ver con los outputs (ejercicio) y con la eficacia en dar soluciones a problemas globales (medioambiente, seguridad, pobreza, etc). Si estos resultados son positivos, entonces eso puede devolver cierta legitimidad a las instituciones encargadas de los asuntos de gobernanza global. Del mismo modo, debemos considerar el riesgo de que si la demanda por una mayor legitimidad de origen es muy fuerte (y se continúa aplicando la analogía doméstica) esto pueda reducir las posibilidades de ofrecer resultados concretos (parálisis), restando caudal a la, hasta el momento, principal fuente de legitimidad global.
Finalmente, un esquema útil para analizar los regímenes de gobernanza global tendrá en cuenta los siguientes puntos (Simmons, P.J 2001):
ACTORES:
Estados y asociaciones de Estados (G8, G10, UE, Grupo Cairns, etc).
Organizaciones internacionales, incluyendo organizaciones inter gubernamentales (ONU, FMI, etc.) e híbridos (es decir aquellas en las que participan agencias de gobiernos, expertos, ONG, corporaciones privadas del tipo de Asociación Internacional para la Estandarización (ISO), etc.
Comunidad de negocios y sector privado (empresas y asociaciones sin fines de lucro que promueven el interés de las empresas, como la Cámara de Comercio Internacional).
ONG y sociedad civil.
Expertos: individuos especializados en cuestiones técnicas, regulatorias o científica que aconsejan a los decisores políticos.
Comunidad epistémica: grupos transnacionales de expertos que se reúnen esporádicamente y comparten conocimientos.
AGENDA SETTING: se refiere a elevar una cuestión a la escena internacional y en ciertos casos enmarcar objetivos específicos de negociación y acción. Una cuestión puede emerger gracias a una cuidada estrategia, o bien, en forma no intencional. Es importante preguntarse ¿qué actores y técnicas son utilizadas para llevar una cuestión a la escena internacional?
NEGOCIACIÓN: es el paso en el cual los participantes intercambian información, sientan sus posiciones y pueden entrar en coaliciones para llevar el debate hacia determinadas áreas. Es el momento en el cual las intenciones se convierten en objetivos declarados, normas, compromisos. Es importante tener en cuenta: 1) ¿Qué roles desempeñan los diversos actores en las negociaciones?, 2) ¿Cómo se seleccionan e implementan las diversas estrategias e instrumentos de negociación?, 3) Qué resultados se logran y qué tan efectivos son estos en dar respuesta al problema?
IMPLEMENTACIÓN Y CUMPLIMIENTO: en esta fase los actores traducen las intenciones detrás de los acuerdos en acciones. La implementación consiste en una amplia gama de actividades que desarrollan los estados y actores no estatales para promover acciones y comportamientos que cumplan lo acordado. Esto va desde la incorporación de normas en el nivel doméstico, reformas dentro de una corporación, acciones de presión por parte de ONG para forzar a un estado o corporación a cumplir ciertas reglas, programas de organizaciones internacionales para mejorar la capacidad de los estados para implementar los acuerdos, etc. Cumplimiento describe el grado en que realmente los estados y actores no estatales adhieren a las reglas (vinculantes y no vinculantes) o a los objetivos acordados. En esta fase es útil el uso de técnicas de monitoreo (reunir la información sobre el grado y esfuerzos para el cumplimiento de lo acordado) y verificación, (por el cual se certifica fehacientemente que un miembro cumple o no). Es importante desarrollar efectivos medios de monitoreo y verificación.
REACCIÓN ANTE EL INCUMPLIMIENTO: incluye incentivos, asistencia técnica, diplomacia, denuncia pública, sanciones económicas, uso de la fuerza. Sin embargo son raramente formalizadas en los acuerdos intergubernamentales o privados. Cuando existen cláusulas que determinen quién o quienes son responsables de determinar el incumplimiento y qué debería pasar si los miembros no cumplen lo pactado, estas suelen ser poco específicas. Es importante preguntarnos 1) ¿qué roles juegan los diversos actores en formular e implementar las reacciones ante el incumplimiento? 2) ¿Qué estrategias se emplean?, 3) ¿Cuáles son las más efectivas?.
Un último punto: la efectividad
A veces ésta se logra mediante la acción coordinada de un grupo pequeño de poderosos estados. En otros casos esta es producto de redes de varios gobiernos trabajando en conjunto con ONG y el sector privado. ¿Qué funciona mejor? No existe una fórmula mágica. Lo claro es que el manejo de los asuntos globales es el producto de muchas manos tratando de mover muchas manijas no siempre en sincronización ni con los resultados esperados.
La complejidad, superposición y lo convulsionado del escenario en el que se desenvuelven muchos de estos temas hacen muy difícil teorizar sobre el manejo efectivo de los asuntos globales. Como cientistas políticos y estudiosos de las relaciones internacionales, es esta nuestra tarea.
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LECTURAS RECOMENDADAS
Simmons, P.J; de Jonge Oudraat, Chantal (2001) Managing Global Issues: Lessons Learned. Washington, DC: Carnegie Endowment for International Peace.
KAUL, Inge, GRUNBERG, Isabelle & STERN, Marc (1999) Global Public Goods. PNUD. New York.
KRASNER Stephen D (1983) “Structural Causes and Regime Consequences: Regimes as Intervening Varables” en International Regimes. Editado por S. D. Krasner, Ithaca: Cornell University Press.
Keohane D. & Nye, J. (2000) “Introduction” en NYE & DONAHUE (eds.) Governance in a Globalizing World. Brookings Institution Press. Washington.
KEOHANE, Robert (1998) “Institutions: Can Interdependence Work?”. Foreign Policy Spring 1998.
CHASEK P., DOWNIE D., WELSH BROWN, J. (2006) Global Environmental Politics. Westview Press, Colorado.
Cover Story “What is the International Community” Foreign Policy September October 2002
COX, Robert C., "Gramsci, Hegemony and International Relations: An Essay in Method", en Stephen Gill (ed.), Historical Materialism and International Relations, Cambridge University Press, Cambridge
FRIEDMAN, Thomas (2005) The World is Flat . Farrar, Straus and Giroux, New York.
FRIEDMAN, Thomas (1999) Tradición versus innovación. Editorial Atlántida. Buenos Aires.
GIDDENS, Anthony (2001) La Tercera Vía y sus críticos. Taurus. Buenos Aires.
Reinicke Wolfgang H. (1999) “The other World Wide Web: Global Public Policy Networks” en Foreign Policy Winter 1999-2000.
