Ficha 18: Gobernando el Desarrollo

1. Introducción

En esta ficha abordaremos la cuestión del desarrollo, relacionándola con los otros conceptos que ya hemos ido analizando: gobernanza, seguridad, paz, fortaleza institucional, sustentabilidad, crecimiento económico y estabilidad financiera. Comenzaremos presentando las diferentes teorías que existen para explicar qué es y cómo se consigue el desarrollo, luego veremos una determinada metodología de medición del nivel de desarrollo de las sociedades y finalmente analizaremos algunas cuestiones vinculadas al rol de diferentes actores en la promoción del desarrollo global.


2. ¿Qué entendemos por desarrollo? La cuestión social y la desigualdad.[1]

Durante la segunda mitad del s. XX -asociada a la cuestión de la descolonización, el paso hacia una sociedad postindustrial en las economías avanzadas y el desarrollo de las instituciones internacionales- la cuestión del desarrollo comenzó a ocupar un lugar preponderante en la agenda internacional. Tradicionalmente, el tema se abordaba desde alguna de las siguientes perspectivas o teorías económicas:

· Teoría del crecimiento: Es un enfoque basado en la teoría económica clásica de Adam Smith y Malthus, que se centra en el crecimiento económico a través de la acumulación de capital y el aumento de la productividad. Entiende al desarrollo como sinónimo del crecimiento, es decir el aumento de la riqueza de las naciones a nivel agregado, no individual, de allí que no se centra en la cuestión de la distribución de la riqueza y la promoción de un cierto nivel de igualdad. En América Latina el modelo económico agroexportador implementado hasta la crisis financiera de los 30’s responde a estas tesis. Los actores fundamentales del desarrollo serían los individuos y las empresas, el rol del Estado y las organizaciones internacionales sería marginal (brindar ciertos bienes públicos necesarios para el correcto funcionamiento del mercado).
· Teoría de la modernización: Combina el crecimiento económico con transformaciones sociales. Considera como desarrolladas a las sociedades más productivas con mayores niveles de bienestar para su población. Estos postulados adquieren relevancia internacional después de la 2° Guerra y, desde entonces, se fortalece el consenso sobre la necesidad de solucionar el problema del subdesarrollo que padece gran parte del mundo. La disposición de las naciones más ricas hacia Latinoamérica llega con la Alianza para el Progreso y permite la evolución del modelo desarrollista. Este enfoque parte de una visión teleológica y, en cierta manera determinista, que proyecta la trayectoria de los países indutrializados hacia los países en vías de industrialización. Desde esta perspectiva, el rol del Estado y las organizaciones internacionales (institucionalizadas o más informales) sería mucho más relevante que en el primer caso. La cuestión de la desigualdad y la distribución es un factor de preocupación, pero se aborda desde una visión única que no incorpora adecuadamente los condicionantes locales y particulares de cada sociedad.
· Teoría de la dependencia: Surge en Latinoamérica impulsada por el economista argentino Raul Prebish y la CEPAL. Este enfoque explica el subdesarrollo como un resultado estructural de la división internacional del trabajo y las relaciones de desigualdad entre los países industrializados y los países en vía de desarrollo. La dependencia económica es una situación en la que la producción y riqueza de algunos países está condicionada por el desarrollo y condiciones coyunturales de otros países, los cuales quedan sometidos. En nuestra región, la receta para superar el subdesarrollo pasaba por la industrialización sustitutiva de importaciones y la implantación de un cierto Estado de Bienestar. El rol del Estado y las asociaciones regionales (ALADI por ejemplo) se ve como fundamental para quebrar la dependencia.

Al margen de estas teorías, también podemos rastrear la preocupación por el desarrollo bastante tiempo atrás, vinculándola con el surgimiento de la “cuestión social”; o las consecuencias de la desigualdad producto de las transformaciones económicas, políticas y sociales operadas desde la revolución industrial en adelante. Desde entonces, las denuncias de una realidad social “injusta” han llevado a planteamientos teóricos y prácticos para justificarla o repararla. En la segunda mitad del s. XX es cuando la cuestión de la desigualdad se incorpora al debate sobre el desarrollo.

La teoría económica de la desigualdad parte de la hipótesis de que la desigualdad es un rasgo característico de los procesos de modernización y crecimiento. En algunas de sus versiones, afirma que la desigualdad impulsa y favorece el crecimeinto al posibilitar una mayor acumulación de ahorro que puede transformarse en inversión. Asimismo, sugiere que las desigualdades funcionales para el desarrollo tienden luego a corregirse. Esta visión tradicional ha sido introducida por diversos economistas en las décadas de los 70’s y 80’s a partir del análisis de procesos de crecimiento en distintos países.

En 1978, el economista Kaldor realiza un estudio en el que concluye que es imprescindible para el crecimiento una acumulación importante previa de ahorro. Su teoría parte de la idea de que si el ingreso se concentra en un segmento limitado de la población con baja propensión a consumir, que serían los ricos, se favorece la acumulación de ahorro, y por ende, el crecimiento. Kaldor supone así que las utilidades son una fuente importante de generación de ahorro y los salarios, en cambio, una fuente muy limitada.

La teoría de Kaldor partió del análisis de los estudios realizados por otro economista, Kuznets, quien estudió los fenómenos de desarrollo y elaboró una teoría según la cual en los estadíos iniciales del desarrollo ascendería el ingreso y la desigualdad, y en estadíos posteriores del crecimiento continuaría ascendiendo el ingreso y se reducirá la desigualdad. Estas conclusiones fueron plasmadas en un gráfico conocido como “Curva de Kuznets” o “U invertida”.

Estas teorías son contrarias a las políticas “redistributivas”, porque afectarían la formación de capital, central para el despegue económico, al asignar recursos a metas de productividad inferior. Asimismo las transferencias de los ricos a los pobres reducirían la acumulación de capital y disminuirían el crecimiento en algunos modelos.

En las últimas décadas del s. XX, las teorías del desarrollo enumeradas previamente pierden influencia y son sustituidas por otras visiones. Estos nuevos planteamientos teóricos no están exentos de controversia y debate:

· Enfoque “neoliberal”: Ligado al avance del proceso de globalización y al resurgimiento de la economía clásica, cobra relevancia una nueva teoría de corte “neoliberal” donde el concepto de desarrollo se centra en el libre mercado matizado con avances sociales básicos (universalización de la educación primaria, por ejemplo). Este enfoque coincide con la teoría del crecimiento en que, a mayor acumulación de capital transformada en mayor productividad, se podrá generar la riqueza necesaria para alimentar un proceso de desarrollo. La diferencia con la anterior teoría está dada porque esta riqueza deberá ir permeando, progresivamente, a diferentes capas de la sociedad a través de un mecanismo de “derrame o goteo”. El Estado debe limitarse a realizar reformas de 1° y 2° generación que establezcan un marco de incentivos correctos para los actores privados, cuyo accionar automáticamente generará la riqueza que se irá derramando vía el aumento del empleo registrado y la elevación de los niveles de vida de los trabajadores. La inserción de la economía nacional en los circuitos de comercio y finanzas globales es clave para lograr este crecimiento, para lo cual deben establecerse políticas consideradas atractivas y confiables para los actores globales. Por otra parte, el Estado nacional y las organizaciones internacionales tienen funciones específicas en materia social pero con un alcance muy focalizado (pequeños programas de transferencia de ingresos o de servicios sociales básicos para grupos excluidos del mercado laboral o con problemáticas puntuales).
· Enfoque del “desarrollo humano sustentable”: dos líneas de pensamiento (sustentabilidad y el enfoque de las capacidades de Amartya Sen) se combinan en este planteamiento sostenido por el PNUD y gradualmente extendido a otras instituciones internacionales, nacionales y locales. El enfoque del PNUD incorpora cuestiones políticas (democracia, gobernabilidad, instituciones), de igualdad de género, ambientales, de acceso a la sociedad de la información, de cultura e identidad, etc. Una definición muy general del desarrollo, pero que permite incluir todas sus dimensiones, es ampliar la capacidad de las personas de elegir.

En materia de desarrollo e igualdad, a comienzos de los 90’s se cuestionan las afirmaciones (y la calidad de los datos empíricos empleados) derivadas de la teoría económica del desarrollo y se realizan nuevas investigaciones. Así se formulan dos nuevos postulados que suponen un cambio radical: la desigualdad inicial no favorece, sino que por el contrario, traba el crecimiento (Deininger y Squire; Birdsall, Ross y Sabot; Benabou; Persson y Tabellini; Clarke); y a través de investigaciones empíricas no se logra verificación la hipótesis de nivelación de la desigualdad en etapas posteriores del proceso de crecimiento, es decir, no se verifica el derrame o goteo (spill over o trickle down effect). La estabilidad macroeconómica, la mejora de la competitividad e incluso el crecimiento no son condiciones suficientes para garantizar una equitativa distribución.

Así, las ilusiones fundadas en modelos de análisis como la “U invertida” y la teoría del derrame, han demostrado no sólo ser infundadas, sino que a su vez, han tenido costos sociales altísimos. Stiglitz, destaca al respecto que “hay relaciones positivas entre crecimiento e igualdad. Altas tasas de crecimiento proveen recursos que pueden ser usados para promover la igualdad, así como un alto grado de igualdad ayuda a sostener altas tasas de crecimiento. Las relaciones virtuosas entre equidad y crecimiento no son mágicas, hay una serie de funcionalidades concretas, que hacen que favorezca el crecimiento”.

A partir de estas investigaciones se construye una nueva teoría denominada antropológica, que afirma que la desigualdad no sólo afecta al crecimiento económico, sino a la persona humana en todas sus dimensiones. Desde esta perspectiva, se entiende que la desigualdad impide a los hombres alcanzar metas que considera valiosas, por carecer de libertad para promover los fines que valoran. Esta definición de la (des)igualdad en torno a la libertad amplía los elementos de análisis, ya que las interrelaciones personales, las condiciones socio ambientales, los recursos económicos, la educación, los valores culturales y las condiciones políticas, son parte de los elementos que deben incluirse en la ponderación.

La condición de una persona en una comunidad, se puede considerar desde dos puntos de vista distintos. El primero es de acuerdo a los objetivos alcanzados, los cuales se pueden apreciar de diferentes formas: utilidad (satisfacción de necesidades, deseos cumplidos), ingresos y calidad de vida. En segundo lugar, es posible evaluar la posición de acuerdo a la libertad para llegar a alcanzar los objetivos, es decir, mediante qué oportunidades reales que permiten hacer uso de la libertad es posible alcanzar aquello que se valora.

Quienes entienden que la injusticia de la desigualdad se centra en el hecho que el hombre no puede hacer aquello que considera mejor, que tiene coartada su capacidad de alcanzar su propia felicidad a través de su libre iniciativa y respetando su individualidad. Por estos motivos procuraron posicionar la lucha por la equidad en los medios y las capacidades de las personas.

De esta forma, la desigualdad puede verse respecto de realizaciones y de libertades, que no tienen porque concordar. El enfoque de los resultados (realizaciones) ha sido puesto en cuestionamiento por una corriente de pensamiento que centra el eje de valoración y comparación social en los medios para alcanzar los objetivos. La lucha contra las desigualdades desde este punto de vista comienza con la “Teoría de la Justicia” de John Rawls. Ronald Dworkin en su obra “Ética Privada e Igualitarismo Político”, también afirma que una buena vida es aquella adecuada a las circunstancias en las que los recursos están distribuidos de una forma justa. Lo correcto será entonces que se asignen a cada uno idéntica porción de recursos.

Sin embargo, el enfoque de los medios ha sido ampliado, percibiendo que aún con iguales medios las transformaciones que se hagan de los mismos, puede variar significativamente por complicadas interrelaciones y situaciones en las que se inserta cada persona que alteran asimismo, la libertad de alcanzar aquello que se valora. Desde esta perspectiva, Amartya Sen en “El nuevo examen de la desigualdad” atiende a la capacidad como elemento que permite evaluar la relación entre los objetivos que se plantea una persona (sociedad) y la libertad para alcanzarlos.

El disfrute de una larga vida, una mayor educación, la dignidad y el respeto de sí mismo, son algunos elementos que permiten ampliar la gama de opciones disponible para una persona. Y lo que es más importante, la provisión de bienes es una condición necesaria, pero no suficiente, ya que también entran en juego variables culturales y distributivas de una sociedad, tales como los servicios públicos, las condiciones de fondo de las legislaciones y la costumbre, entre otras. El acceso a los bienes puede proporcionar la base de un nivel de vida más alto, pero no son per se sus elementos constituyentes.

En síntesis, desde esta perspectiva la expansión de la libertad es tanto el fin último del desarrollo como su medio principal. El desarrollo consiste en la eliminación de algunos tipos de falta de libertad, superando la antigua dicotomía entre libertad e igualdad.


3. El enfoque del Desarrollo Humano[2]

En su Informe de Desarrollo Humano del año 2004 (p. 127), el PNUD sostiene lo siguiente: “Las personas son la verdadera riqueza de las naciones. De hecho, el propósito básico del desarrollo es agrandar las libertades humanas. El proceso de desarrollo puede expandir las capacidades humanas al expandir el rango de elecciones que las personas pueden hacer para vivir vidas llenas y creativas. Y las personas son simultáneamente los beneficiarios y los agentes de este proceso de desarrollo, que debe beneficiar a todos los individuos en forma equitativa y construirse a partir de la participación de cada uno de ellos. Este enfoque del desarrollo –“desarrollo humano”- ha sido promovido por Naciones Unidas a partir del primer Informe de Desarrollo Humano de 1990”.

Ahora bien, “expandir la capacidad de las personas para elegir cómo vivir vidas plenas y creativas” poco nos dice acerca del contenido del desarrollo y, ciertamente, no alcanza para darnos una guía para la formulación de políticas. Lo que cada persona puede querer elegir es diverso, pero diseñar políticas públicas consiste en establecer prioridades. Por eso, el PNUD agrega algunos criterios para circunscribir el concepto de desarrollo humano:
· Las capacidades a expandir deben ser universalmente valoradas.
· Estas capacidades deben ser básicas para la vida, en el sentido de que carecer de ellas cierra puertas para alcanzar otras capacidades (por ejemplo, carecer de salud impide educarse para obtener un mejor empleo que permita incrementar los ingresos y con ello el nivel de vida).

Combinando el concepto general con los dos criterios, el PNUD construye cuatro pilares básicos para el Desarrollo Humano:
· La capacidad de vivir una vida larga y saludable.
· La capacidad de educarse.
· La capacidad de tener acceso a recursos necesarios para tener un estándar de vida decente.
· La capacidad de participar de la vida de la comunidad.

Además, afirma que para ser auténtico, el desarrollo debe ser integral: debe promover a todos los hombres y a todo el hombre, respetando la realidad multidimensional de la naturaleza humana.

Partiendo de estos presupuestos, el PNUD ha desarrollado una metodología que operacionaliza el concepto de desarrollo y brinda las bases para medirlo en diferentes sociedades a lo largo del tiempo: el Índice de Desarrollo Humano o IDH. Los técnicos del programa reconocen que la medición del desarrollo contiene cierto grado de inexactitud y además deja de lado elementos importantes del concepto que son bastante abstractos y difíciles de medir de manera comprehensiva.


La medición del desarrollo humano es más compleja que la del PBI o PBI per cápita, pero resulta más esclarecedora y completa que este último concepto. SI bien existe una fuerte relación entre ingreso y bienestar, el desarrollo humano no sólo depende del ingreso per cápita sino también de otros elementos estructurales que configuran el uso y la distribución de los recursos.

Los estudios de desarrollo manejan más de 200 indicadores diferentes, que van desde mortalidad infantil hasta acceso a agua potable o el gap de participación política por género. De todos estos, el PNUD se centra en cuatro que apuntan a características estructurales y coyunturales del bienestar. A cada uno de ellos le asigna una ponderación diferente, otorgándole más valor a los que reflejan bienestar humano por sobre los que reflejan ingresos (por eso, un descenso en ingreso per cápita de un año a otro puede no implicar un gran descenso de posiciones en la tabla).


Complementariamente, también construye un índice de cuestiones de género y otro de pobreza. El IDH es un importante punto de partida pero no abarca todas las dimensiones del desarrollo, además, algunos aspectos del desarrollo son muy difíciles de cuantificar (por ejemplo, los relacionados con las libertades o con la participación política).


El IDH maneja 4 indicadores combinados:
· Esperanza de vida al nacer.
· Tasa de alfabetismo en adultos.
· Ratios combinados de asistencia escolar primaria, secundaria y terciaria.
· PBI per cápita medido en PPP US$ (paridad de poder de compra; se trata de una medición que toma en cuenta las diferencias de precios y niveles de vida entre los distintos países).

Para cada una de las dimensiones, el IDH asigna un valor mínimo y máximo y luego ubica a los países en ese contínuo a partir de los resultados que obtienen (se basa en estadísticas nacionales). El resultado para cada dimensión se expresa mediante un número que va entre 0 y 1.

· Esperanza de vida al nacer: el mínimo es 25 años y el máximo 85. En un país donde la esperanza de vida promedia es de 55 años, el resultado en el IDH sería de 0.5. Veamos un ejemplo:


· Tasa de alfabetismo en adultos: mínimo es 0% (ningún adulto está alfabetizado) y máximo 100% (todos los adultos están alfabetizados). En un país donde la tasa de alfabetismo en adultos es del 80%, su resultado en el IDH sería de 0.8. Los ratios combinados de asistencia escolar primaria, secundaria y terciaria se calculan en forma similar a la tasa de alfabetismo, luego ambos se combinan. Veamos un ejemplo:


· PBI per cápita medido en PPP US$ (paridad de poder de compra): el mínimo es de $100 (PPP) y el máximo de $40.000 (PPP). Para ponderar menos que proporcionalmente el componente de ingreso (a medida que el ingreso aumenta más allá de determinado umbral, su importancia para el desarrollo es menor), el IDH le aplica un logaritmo.

Luego, los resultados obtenidos en los tres componentes se promedian y dan lugar al resultado final del índice. Éste facilita las comparaciones entre países y a lo largo del tiempo para un mismo país. Asimismo, al aplicar el índice de manera desagregada a diferentes grupos de población dentro del mismo país (regiones, etnias, rural/urbano, por nivel socioeconómico, etc), se pueden visualizar importantes diferencias que abren el juego para la acción política y ciudadana.



4. Desarrollo Humano: avances, carencias y propuestas.

La medición sistemática del desarrollo a través del IDH y de otros indicadores permite afirmar que, durante el s. XX y la primera década del s. XXI, el progreso en materia de desarrollo ha sido importante y sin precedentes. Veamos algunos ejemplos (PNUD):

· La esperanza de vida al nacer en países en desarrollo pasó de 46 a 63 años entre 1960 y 2000.
· La tasa de mortalidad infantil para niños menores de 5 se redujo a la mitad entre 1950 y 2000.
· En 1975 uno de cada dos adultos no podía leer; en 2000 la proporción de personas analfabetas se redujo a la mitad.
· El ingreso per cápita real pasó de $2.000 a $4.200 en el período.

Pese a estos avances, el PNUD aún registra carencias impresionantes:

· Más de 800 M de personas sufren de desnutrición.
· 100 M de niños no asisten a la escuela, el 60% son niñas.
· Más de 1 billón de personas sobrevive con menos de US$1 por día.
· Casi 2 billones de personas viven en países con limitaciones políticas y civiles.
· 900 M de personas son discriminadas por motivos étnicos, religiosos o lingüísticos.

Frente a esta realidad, se enfrentan dos maneras diferentes de responder a través de la formulación de políticas. Por un lado, encontramos un enfoque top-down que defiende la posibilidad de establecer estrategias a nivel general y coordinar esfuerzos globales para lograr la promoción del desarrollo en cada lugar a través de la sinergia de organizaciones internacionales, gobiernos nacionales, gobiernos locales y sociedad civil. La Declaración del Milenio y los Objetivos de Desarrollo del Milenio se encuadran dentro de este enfoque. Por otro lado, también existe un enfoque bottom-up que descree de la posibilidad de coordinar a tan gran escala, pero más que nada descree de la efectividad y el impacto de estos grandes planes. Este enfoque promueve el desarrollo de estrategias locales, autóctonas y participativas. En este esquema, la sociedad civil y los gobiernos locales deben desarrollar las soluciones e implementarlas, mientras que los gobiernos nacionales y los organismos internacionales deben limitarse a facilitar financiamiento (pero realmente accesible, con menos requisitos técnicos, sin tanto presupuesto dedicado a consultoría y monitoreo). El financiamiento también puede conseguirse a través de la acción privada. Analicemos brevemente cada uno de estos enfoques a través de dos de sus principales exponentes: Jeffrey Sachs y William Easterly[3].


4.1. La Declaración del Milenio y los Objetivos de Desarrollo del Milenio (ODM)
Elaborado en base a Sachs, 2005

En Septiembre de 2000, la Asamblea General de las Naciones Unidas realizó una reunión especial de Jefes de Estado y de Gobierno en la cual se adoptó la resolución conocida como “Declaración del Milenio”. Esta resolución no sólo declara la adhesión de la ONU y sus miembros a una serie de valores comunes, sino que vincula desarrollo y bienestar con seguridad y establece un programa de acción coordinado que –supuestamente- será respaldado económicamente por los países más avanzados. De esta manera surgen los ODM y posteriormente se lanza la Ronda de Doha como la ronda en la cual el comercio se vinculará directamente con la promoción del desarrollo (el 11 de Septiembre alterará luego esta agenda, aunque la Conferencia de Monterrey de 2002 muestra ciertos elementos contrarios dada la disposición a brindar financiamiento y asistencia a los países menos adelantados que no pueden depender de la inversión privada para salir adelante porque carecen de las infraestructuras básicas para el funcionamiento correcto del libre mercado).

Los líderes mundiales reunidos en la Cumbre del Milenio establecieron un compromiso para erradicar la pobreza para el año 2015 o antes. El balance de la década del ’90, con impresionantes progresos para algunos pero enormes retrocesos para otros, fue lo que motivó a la comunidad internacional a acordar este plan. Con este objetivo en mente se estableció una agenda de trabajo, definiendo las principales mejoras a obtener en diferentes dimensiones que hacen al desarrollo. Estas mejoras se cuantificaron y se propusieron como lineamientos guía para que cada país fuera implementando las políticas sociales, económicas o ambientales que le resultaran más adecuadas con miras a llegar al 2015 sin pobreza. Por primera vez en la historia –como afirma Jeffrey Sachs- el mundo podía costear una acción de esta índole. No sólo podía, sino que los países más avanzados tenían un deber moral y un interés práctico (vinculado a su seguridad) para lograrlo.

Los ODM son 8 objetivos desagregados en 18 metas y 48 indicadores que establecen resultados concretos y con fechas de cumplimiento. Los ODM son:
1. Erradicar la pobreza extrema y el hambre: reducir a la mitad la cantidad de gente viviendo con menos de US$1 por día y la proporción de gente con hambre.
2. Alcanzar la educación primaria universal, con igual acceso para niños y niñas.
3. Promover la igualdad de género y empoderar a la mujer: eliminar la disparidad en el acceso a la educación primaria y secundaria para 2005 y a todo nivel para 2015.
4. Reducir la mortalidad infantil de niños menores de 5 años en dos tercios.
5. Mejorar la salud materna: reducir en tres cuartos la tasa de mortalidad materna.
6. Combatir el SIDA, la malaria y otras enfermedades: detener y comenzar a revertir la epidemia de SIDA y la incidencia de la malaria y otras enfermedades contagiosas.
7. Asegurar la sustentabilidad ambiental: integrar los principios de sustentabilidad ambiental en las políticas nacionales, detener la pérdida de recursos, reducir a la mitad la proporción de personas sin acceso a agua potable, mejorar las condiciones de vida de al menos 100 M de habitantes de villas para el año 2020.
8. Desarrollar un partenariado global para el desarrollo que implique un compromiso de los países más avanzados de destinar al menos un 0.7% de su PBI a la asistencia oficial al desarrollo, que abra los sistemas de comercio y finanzas globales a las necesidades de países en desarrollo (sistemas de preferencias arancelarias, condonación de deuda, más asistencia al desarrollo y en condiciones más flexibles), poner a disposición de los países en desarrollo las nuevas tecnologías y los medicamentos esenciales (tema de patentes), promover el empleo de los jóvenes, atender las necesidades especiales de países mediterráneos y pequeñas islas.[4]

A partir de los ODM cada país (y cada región dentro de cada país) puede establecer su plan de desarrollo e ir monitoreando los avances (las Naciones Unidas reciben reportes de lo actuado y van evaluando la factibilidad de alcanzar o no los objetivos). Asimismo, contar con un plan elaborado a partir de los ODM sirve a los gobiernos para solicitar asistencia económica, financiera y técnica a instituciones internacionales, gobiernos de países avanzados con agencias de asistencia al desarrollo, etc. De acuerdo con sus creadores, la generalidad con la que están expresados los ODM deja margen de acción suficiente para que cada país establezca sus prioridades y desarrolle sus propias políticas; no pretenden ser una receta única.

A modo de resumen, este enfoque top-down se basa en:
· Establecimiento de objetivos consensuados y armado de un plan estratégico global.
· Desarrollo de prioridades y políticas a nivel local.
· Las políticas básicas deben apuntar a mejorar los rendimientos de la agricultura (seguridad alimentaria), invertir en atención primaria de la salud, educación primaria universal y entrenamiento para el trabajo, acceso a la energía y las comunicaciones, acceso al agua potable y el saneamiento.
· Combinación de elementos de mercado (países de desarrollo medio) y políticas netamente de asistencia (países menos avanzados) para el logro de los objetivos.
· Capacidad del mundo desarrollado de solventar la transformación si existe un verdadero compromiso político (las inversiones actuales son a todas luces insuficientes, deben multiplicarse de manera exponencial).[5]
· Conveniencia de invertir en el desarrollo para mejorar la estabilidad y la seguridad globales.
· La ayuda extranjera al desarrollo puede colaborar para superar la trampa de la pobreza permitiendo una mínima acumulación de capital a nivel individual (familias) y agregado (sociedad).


4.2. El enfoque bottom-up
Elaborado en base a Easterly, 2006

El ex economista del Banco Mundial William Easterly es una de las voces más destacadas que plantean su escepticismo frente a los ODM y la teoría de Sachs. Easterly sostiene que el desarrollo funciona con una lógica bastante parecida a la de la empresa privada y, por eso, de la misma manera que fracasaron los planes quinquenales soviéticos para dinamizar la economía, también fracasará el plan de los ODM para reducir la pobreza. El desarrollo no se planifica, los burócratas de Washington y otros centros de poder no cuentan con las herramientas necesarias para ser efectivos; lo que se necesita es personas innovadoras, emprendedoras y actuando en el terreno (él los llama “searchers” o buscadores). El enfoque de los emprendedores de mercado debería inspirar a quienes trabajan en la comunidad del desarrollo para construir un nuevo enfoque que ataque el problema. Y. básicamente, se trata de un enfoque local y endógeno.

Easterly realiza un análisis bastante crítico de la desafortunada intervención de los países desarrollados en el mundo en desarrollo, desde las épocas del imperialismo hasta la actualidad. A todas estas décadas de intervención él las caracteriza como “la carga del hombre blanco”, que ha producido más perjuicios que progresos.

El problema de los “planificadores” parte del objetivo que se fijan: terminar con la pobreza. Para encararlo dedican innumerables esfuerzos y recursos a establecer un plan, una estructura organizativa que lo ejecute y controle, criterios, prioridades, etc. Terminan dispersándose sin lograr concretar la cantidad suficiente de acciones efectivas para ayudar a grupos de gente pobre a mejorar sus condiciones. Entonces, Easterly propone cambiar el planteo y se pregunta qué puede hacer la ayuda extranjera (de la ONU, otras organizaciones o gobiernos de países desarrollados) para asistir a las personas pobres en las soluciones que éstas diseñen para mejorar su condiciones de vida. Claramente, todo lo que pueden hacer de manera efectiva son cosas en pequeña escala que luego, si las condiciones son aptas, pueden replicarse en otros contextos (haciendo las adaptaciones del caso). El enfoque bottom-up es a todas luces incremental y se basa en numerosas investigaciones de escuelas de negocios que analizan la clave del éxito de determinadas empresas o productos (no es el gran plan o la gran estrategia, sino aprovechar la oportunidad e ir construyendo a partir de la experiencia).

Los planificadores representan una corriente de larga trayectoria en materia de cambio social. Desde el debate entre revolucionarios y reformadores planteado por Edmund Burke, la ingeniería social utópica ha estado presente en la historia humana. Los planificadores se inscriben dentro de esta corriente de transformación social a gran escala y carecen de dos elementos fundamentales (que determinan el éxito de los emprendedores): feedback y accountability. La falta de feedback es uno de los principales problemas de la ayuda al desarrollo: no se sabe si lo que se está haciendo es efectivo hasta que ya es demasiado tarde para corregirlo y se ha gastado demasiado haciendo cosas que no aportan. Las organizaciones internacionales y agencias de desarrollo están demasiado lejos del terreno y se les exige poca rendición de cuentas, no tienen incentivos correctos para hacerse responsables por proyectos concretos. Todo lo contrario sucede con los emprendores que promueven el desarrollo endógeno: pequeños proyectos a partir de necesidades locales con recursos locales (los planificadores, por lo general, desestiman las capacidades de los pobres para encontrar soluciones a sus problemas).


5. Conclusión

Como hemos visto, el concepto de desarrollo ha variado en gran medida a lo largo del tiempo, al igual que las recomendaciones de política para promoverlo (a nivel doméstico e internacional).

Desde la mirada de la comunidad internacional, el desarrollo tiene un doble valor. Es valioso en sí, porque contribuye a actualizar y hacer posible el ejercicio de derechos humanos fundamentales. También es valioso porque sin un nivel adecuado de desarrollo, difícilmente una comunidad logre crecer económicamente e insertarse como un miembro activo en los intercambios internacionales. Pero por otro lado, el desarrollo es valioso –y así lo reconocieron las Naciones Unidas en su Declaración del Milenio- por su íntima vinculación con la seguridad global.

En relación a esto último los ejemplos abundan: desde el desborde de refugiados a través de fronteras que huyen de las catástrofes medioambientales (sequía, hambrunas, inundaciones) o el contagio de epidemias mal manejadas por la carencia de un adecuado sistema de salud pública (como el caso del cólera en Zimbabwe), hasta el vínculo con grupos criminales o terroristas ante la falta de alternativas que se le presentan a los miembros de una comunidad para sobrevivir o llevar una vida digna.

En todos los casos, la calidad del gobierno y las instituciones de un Estado son claves. Easterly lo señala claramente en su libro: hay una mayor tendencia a pobres niveles de desarrollo en países con elevados niveles de percepción de la corrupción. Además, como notó Peter Eigen –fundador de Transparency International- en sus años en el Banco Mundial, de nada sirve que la comunidad internacional canalice la ayuda al desarrollo a través e gobiernos corruptos: la ayuda se pierde en el camino y no llega a la gente.

Independientemente de que adoptemos un enfoque top-down o bottom-up para la promoción del desarrollo, la debilidad institucional, la corrupción y la connivencia del gobierno con grupos criminales plantean desafíos frente a los que la comunidad internacional carece de herramientas de actuación en el marco del derecho (fuera del actual derecho internacional, podríamos contemplar la opción de cambio de régimen). Otros actores, como las ONG’s, que se vinculan directamente con las poblaciones locales, actuan a pequeña escala y son más flexibles en su relación con las autoridades pueden constituir una alternativa o un paliativo.

ESTUDIO DE CASO: la comunidad Akamasoa en Madagascar


Pedro Opeka nació en Argentina, se ordenó sacerdote en los ’70 y fue enviado a misionar a Madagascar. Hace más de 35 años que vive allí, los últimos 20 los pasó en la capital (Antananarivo) donde fundó el complejo de pueblos Akamasoa. Allí viven, estudian y trabajan más de 20.000 personas.

"Mi vida en la isla debe dividirse en dos. Por un lado, los 15 años en la costa donde aprendí la lengua, las costumbres, la mentalidad. Donde me zambullí dentro de la vida malgache de la selva. Y estos últimos 20 años que estoy en la capital", dice. Al poco tiempo de llegar a la capital, donde fue destinado hasta que se curase de un ataque de malaria, conoció los inmensos basurales que rodean la ciudad y a los miles de personas que viven en la basura. Juntó a un grupo de lugareños y, con la ayuda de algunos alumnos de la universidad donde daba clases, les propuso hacer algo juntos para mejorar las condiciones de vida. El enfoque de Opeka no es el de “imponer o llegar con soluciones”, él invitó a la gente del basural a trabajar juntos para construir algo que ellos eligieran: un hogar para los niños. Ese fue el comienzo de Akamasoa.

La ciudad de Akamasoa fue levantada sobre las laderas de las colinas y a un lado del basural municipal. Está compuesta por 4 pueblos que fueron construidos por los lugareños: edificaron viviendas, trazaron calles y tendieron el alumbrado eléctrico. Hoy, los pueblos tienen 20.000 habitantes permanentes, pero han pasado por allí unas 280.000 personas. Hay cuatro escuelas primarias, cuatro secundarias y un liceo. También tienen un centro de salud, espacios verdes, polideportivos y cementerios.

Precisamente en relación al cementerio Opeka tiene una anécdota interesante. “Cuando dije que iba a hacer un cementerio y fui a pedir donaciones, en el Banco Mundial y algunas ONG’s europeas me miraron con cara rara. Cómo iba a hacer un cementerio cuando había tanta gente sin vivienda. Lo que no sabían era que los malgaches tienen un culto a los muertos muy fuerte, instalado en la raíz de su tradición, para ellos era importante y por eso lo hicimos. Para ayudar a las comunidades hay que escucharlas y respetar sus tradiciones y su diversidad” reata.

El complejo es grande, pero la necesidad es mayor. Como no pueden albergar más familias, construyeron un centro de acogida por el que anualmente pasan 30.000 personas (migrantes, sin hogar, pobres). Reciben atención primaria, comida y vestimenta, aprenden un oficio y se quedan hasta que encuentran empleo o pueden volver a sus lugares de origen. "Ese es nuestro trabajo. Así impedimos que esa gente se instale en la ciudad como mendigos", dice Opeka.

¿Cómo se construyó todo esto? Inicialmente Opeka consiguió una donación de materiales y él y sus alumnos pusieron su trabajo voluntario junto al trabajo de los malgaches. Amigos del seminario y la congregación fueron acercándole donaciones. Prácticamente no recibió ayuda del gobierno ni de organizaciones internacionales. Recién en 2005 el gobierno francés le hizo una donación importante. Las colinas donde se instalaron eran de una piedra caliza que permitía la explotación como canteras. Con esto armó una especie de fábrica de cemento y con las ventas que realizaban iban solventando la construcción.

Los habitantes de Akamasoa administran en conjunto la ciudad y toman las decisiones en un consejo. Ellos son quienes deciden qué van a construir a continuación, a quién van a emplear como maestro en la escuela o doctor en el centro de salud.

Lecturas recomendadas


EASTERLY, William (2006) The White Man’s Burden. Why the West Efforts to Aid the Rest Have Done So Much Ill and So Little Good. Penguin Books. New York.

NACIONES UNIDAS (2000) Declaración del Milenio. Resolución aprobada por la Asamblea General el 13 de Septiembre de 2000.

OECD (2005) “Making Open Markets Work for Development” Policy Brief. OCED Observer.

PNUD (2009) Informe de Desarrollo Humano. Disponible en: http://hdr.undp.org

SACHS, Jeffrey (2005) The End of Poverty. Economic Possibilities for Our Time. Penguin Books. New York. Capítulos 11, 13, 14 y 15.

SEN, Amartya (2000) El nuevo examen de la desigualdad. Alianza Editorial. Ciencias Sociales. Madrid. España.

SEN, Amartya (2000) Desarrollo y Libertad. Editorial Planeta. Barcelona-Madrid, España


[1] FERNANDEZ PEYCHAUX, María Inés, SACERDOTE, Santiago et al (2005) “Una visión fundamental para el desarrollo iberoamericano”. Tesis de maestría del Master de Acción Política y Participación Ciudadana en el Estado de Derecho. Universidad Francisco de Vitoria. Madrid.
[2] PNUD – Human Development Reports
[3] SACHS, Jeffrey (2005) The End of Poverty. Economic Possibilities for Our Time. Penguin Books. New York.
EASTERLY, William (2006) The White Man’s Burden. Why the West Efforts to Aid the Rest Have Done So Much Ill and So Little Good. Penguin Books. New York.
Naciones Unidas (2000) Declaración del Milenio. Resolución aprobada por la Asamblea General el 13 de Septiembre de 2000.
[4] En materia de comercio y desarrollo, por ejemplo, un estudio de la OCDE de 2005 concluye que la liberalización del comercio e integración de los países en desarrollo traerá importantes ganancias en términos de bienestar. No obstante, estas ganancias no se distribuirán automáticamente en forma equitativa entre los países en desarrollo ni entre los sectores económicos que cada uno posee. El resultado dependerá de los aspectos del comercio que se liberalicen, en qué medida se abran y en qué orden se realice el proceso. Tres cuestiones potencialmente peligrosas son las consecuencias negativas del desmantelamiento de los sistemas de preferencias que actualmente benefician a ciertos países en desarrollo, la pérdida de ingresos de los gobiernos por menores aranceles y el impacto de la liberalización del comercio de servicios. OECD (2005) “Making Open Markets Work for Development” Policy Brief. OCED Observer.
[5] En algunos países, como Estados Unidos, este “compromiso político” exige realizar importantes reformas. Como sostienen Kenneth Scheve y Matthew Slaughter en un artículo de Foreign Affairs de 2007, la globalización le ha reportado inmensos beneficios a USA, pero estas ganancias no se han distribuido de manera equitativa al interior del país. Como resultado, el incremento real en los ingresos del grueso de los trabajadores norteamericanos ha sido magro. En respuesta a esta situación, las tendencias proteccionistas están creciendo y la única posibilidad –de acuerdo con los autores- de hacerles frente es a través de una drástica reforma al sistema impositivo que garantice una redistribución más equitativa del ingreso. De lo contrario, se corre el riesgo de que USA deje de impulsar el proceso de globalización y apertura (Scheve y Slaughter – A New Deal for Globalization – July/August 2007).