En esta ficha analizaremos en detalle a los actores internacionales, tanto a los tradicionales (el Estado Nación y las Organizaciones Internacionales) como a los nuevos (las empresas transnacionales, las ONG’s y sus redes, el individuo, etc). Nuestro análisis abordará los siguientes temas:
- Definición y categorización.
- Origen del involucramiento o presencia internacional de estos actores.
- Fortalezas y recursos de cada uno.
- Temas de interés y foros en los que se destaca su participación.
- Debilidades para lograr una efectiva toma de decisiones o implementación de políticas globales.
- Relaciones e interacciones entre los distintos tipos de actores.
Actores: una conceptualización operativa
Entenderemos por “actor internacional” a aquellas entidades individuales o colectivas que actúan en la escena transnacional para promover la constitución de determinados regímenes de gobernanza de los asuntos globales. Recordemos que cuando hablamos de gobernanza no nos estamos refiriendo a la constitución de un gobierno, ya que existen diferentes modalidades de gobernanza más o menos institucionalizada. Por otra parte, también tenemos que tener presente que los actores no sólo pueden tener interés en construir regímenes de gobernanza, sino también en alterar o desmantelar los existentes. Los grupos contestatarios, radicales, antiglobalizadores, antisistema y criminales presentan este tipo de motivaciones.
Esta definición nos abre un escenario de múltiples categorías de actores internacionales. Siguiendo mayormente a Simmons y De Jongue Oudraat (2002: 11-12), nosotros nos centraremos en el estudio de 7 de estas categorías:
- Estados Nación (cada Estado procesa en forma diferente las fuerzas de la globalización en función de su historia, su entramado institucional, sus recursos materiales e inmateriales. Nos centraremos principalmente en los desafíos que enfrenta el Estado en general y en las reacciones de los principales Estados tradicionales y los emergentes –BRICS-. También nos ocuparemos de las entidades subnacionales, como las provincias o los estados).
- Asociaciones de Estados Nación (desde bloques de integración hasta organizaciones de cooperación como el G8).
- Organizaciones Internacionales (son aquellas que poseen cuerpos intergubernamentales, aunque también las hay de tipo híbrido. Éstas son las que incluyen un mix de agencias gubernamentales, expertos individuales, ONG’s y empresas).
- El mundo de los negocios (incluye a las empresas transnacionales y de otro tipo, y las organizaciones que las nuclear para promover sus intereses. Los medios de comunicación merecen un párrafo aparte dentro de este mundo empresarial).
- Sociedad civil (incluye a las ONG’s formales y de base, las redes, los movimientos sociales y la ciudadanía. Dentro de esta categoría encontramos actores pro-sistema y anti-sistema).
- Individuos (incluye desde los expertos, las personalidades de renombre y los individuos “super-empoderados” descriptos por Friedman, hasta las personas anónimas que son diariamente víctimas de los conflictos, la exclusión económica, etc).
- Comunidades epistémicas (comprende a los grupos transnacionales de expertos en diferentes temas que suelen reunirse para debatir y compartir conocimientos).
Como resaltan Simmons y De Jongue Oudraat “estas agrupaciones son un tanto artificiales, si tenemos en cuenta la diversidad existente y las interacciones y redes entre los actores; sin embargo consideramos que es una categorización que resulta útil” (2002: 12).
El interés por los actores internacionales
(Basado en Mathews, 1997: 50-66).
Desde Westfalia hasta los ’90, la cuestión de los actores no se planteó como un tema relevante para el estudio de los asuntos internacionales. La razón era sencilla: el Estado Nación dominaba el panorama. Sin embargo, el fin de la Guerra Fría no sólo produjo un importante ajuste entre los Estados, sino una nueva redistribución del poder entre Estados y otros actores, principalmente el mundo de los negocios y la sociedad civil.
El surgimiento y empoderamiento de otros actores en la escena internacional generó una compleja e inestable relación con el sistema de Estados Nación. Los postulados centrales de la estatalidad (la soberanía y autonomía sobre un territorio delimitado por fronteras, la unidad de la autoridad hacia adentro y hacia fuera, el monopolio legítimo de la violencia) están siendo cuestionados y redefinidos. En medio de esta redefinición, los Estados enfrentan renovadas presiones y demandas de resultados (a nivel interno y cooperando a nivel global para proveer bienes públicos).
Las Organizaciones Internacionales dejaron de ser instituciones exclusivamente de los Estados, para establecer relaciones directas con ONG’s y ciudadanos para promover los temas de su interés. La conducta de los Estados hacia las OI es ambigua (las apoyan cuando les resulta conveniente, pero las eluden cuando perciben una excesiva intervención en el ámbito de su soberanía) y esto impacta fuertemente en sus posibilidades de actuación y en la eficacia de sus intervenciones. El reconocimiento de los bienes públicos globales y de la necesidad de cooperar para proveerlos, incrementó el alcance de las actividades de las OI y, en algunos casos, las llevó a reformar su mandato. Sin embargo, también surgieron otros regímenes alternativos, más flexibles y menos burocráticos que las OI, para la provisión de algunos de estos bienes.
Las tecnologías de la información y las comunicaciones impactaron en el surgimiento de nuevos actores al alterar los balances de poder (permitir coordinar acciones colectivas transnacionales a bajo costo) y reconfigurar identidades más allá de las limitaciones espacio-temporales.
Las ONG’s crecieron en número y en acceso a recursos (económicos, humanos, experiencia, capacidades) y asumieron funciones que antes estaban exclusivamente reservadas al Estado. Éstas, y la sociedad civil en general, son heterogéneas en sus propósitos y su accionar, pero esto no impide que sean influyentes a nivel local y transnacional. Particularmente a partir de la Cumbre de Río de 1992, las ONG’s comenzaron a incidir más intensamente sobre la opinión pública y a activar su participación política y compromiso cívico.
El mundo de los negocios también experimentó importantes cambios en época reciente. La tecnología permitió la transformación de las corporaciones: de empresas multinacionales a transnacionales y luego a empresas red. La cadena productiva se partió y deslocalizó, generando así una nueva división internacional del trabajo (con costos y beneficios para Estados y sociedades nacionales). Esta movilidad de la producción, sumada a la mucha mayor movilidad del capital financiero, motivó a los gobiernos a preocuparse por convertirse en atrayentes para el sector privado para mantener y generar puestos de trabajo. La rapidez del flujo de activos financieros, la apertura en el comercio internacional y el cambio en los patrones de inversión fijan nuevos estándares y constriñen la capacidad de los gobiernos para formular políticas económicas.
Finalmente, y a caballo entre los diferentes tipos de actores enumerados, encontramos al crimen transnacional. Éste mueve una economía paralela de dimensiones incalculables. Existen contrabandos de todo tipo interconectados a través del lavado de dinero y la corrupción, los Estados fallidos y las redes terroristas. El crimen transnacional plantea una amenaza a la seguridad que ni la policía ni las FFAA están preparadas para manejar.
El Estado Nación y sus realidades diversas
(Ver artículo de Stephen Krasner Who Gets a State?)
Referirnos al Estado Nación como una categoría unitaria, en un mundo donde “Estado” engloba realidades tan distintas como las de Sudán, Estados Unidos, Suecia y Brasil, no parece apropiado. Por este motivo, decidimos introducir distinciones y analizar por separado los casos de Estados Unidos, los Estados de Europa Occidental y las nuevas potencias emergentes.
¿Cómo ser una superpotencia en el mundo globalizado y no morir en el intento?
La unipolaridad en materia de alta política, un hecho concreto desde comienzos de la década del ’90, está siendo cuestionada. Recién en el documento de Estrategia de Seguridad Nacional 2002 (ESN), los Estados Unidos admiten abiertamente su objetivo de perpetuar el mundo unipolar y mantener su posición hegemónica previniendo el surgimiento de potencias competidoras o coaliciones. En esta versión del documento (al igual que en su revisión de 2006), los intereses norteamericanos se definen en términos de amenazas (Calle y DerGhoukassian, 2002).
De acuerdo con el análisis norteamericano, mantener la posición hegemónica exige dos tareas diferenciadas: contener al terrorismo internacional mediante una estrategia de ataques preventivos (atacando militarmente a los Estados Villanos que albergan a grupos terroristas y criminales internacionales, y que pueden o no ser poseedores de armas de destrucción masiva) y disuadir y contener a las potencias competidoras sin recurrir al uso de la fuerza. En forma complementaria, las nuevas amenazas demandan que la ESN se focalice en otros aspectos anteriormente reservados a la política doméstica: expandir la democracia, el libre mercado, los derechos humanos y la lucha contra la corrupción en todo el mundo (Calle y DerGhoukassian, 2002). A este último aspecto de la ESN se lo conoce como “construcción de naciones” o “cambio de régimen”, y se ha convertido en una de las tareas más difíciles de llevar a cabo y más criticadas en cuanto a su moralidad y sus resultados.
La posición predominante de Estados Unidos despierta obligaciones y retos diferentes a los del resto de los Estados. Mientras que en el s. XX los enemigos comunes del mundo occidental fueron el Nazismo-Fascismo y luego el Comunismo, en el mundo globalizado la probabilidad de ocurrencia de un ataque terrorista es diferente para cada Estado, alterando la percepción de amenaza. Por otra parte, surgen otras situaciones no militares que presentan amenazas diversas: catástrofes ambientales, situaciones de pobreza y disgregación social, epidemias, debilitamiento de las instituciones, dificultad de integrar un Estado multicultural, etc. Con este escenario, los Estados Unidos optan por la acción unilateral apoyados en coaliciones construidas ad-hoc, generando con esto fuertes críticas, especialmente de Europa (Calle y DerGhoukassian, 2002; Moisi, 2004).
La nueva “actitud” de los Estados Unidos fue percibida globalmente como un ataque al orden liberal del s.XX que ellos mismos habían contribuido a crear. Como explica J. Ikenberry, a finales de la 2º WW Estados Unidos decidió resignar espacio de maniobra a corto plazo y constituyó reglas e instituciones internacionales para obtener mayor poder e influencia a menor costo en el largo plazo. Tras los ataques del 11 de septiembre de 2001, Estados Unidos declaró que no podía darse el lujo de resignar poder de maniobra en el corto plazo, pues lo que estaba en juego era su seguridad nacional.
Sin embargo, este ataque a las instituciones multilaterales se ve complementado por lo que Daniel Drezner (2007) denomina la construcción del “nuevo nuevo orden mundial”. Este autor argumenta que Estados Unidos está realizando un esfuerzo para incorporar más activamente a las nuevas potencias emergentes a las instituciones internacionales de la segunda post-guerra, en particular a India y China. Sin embargo, estos esfuerzos deberán sobreponerse a dos grandes obstáculos: la resistencia de los Estados “en baja” (potencias de antaño que hoy han perdido relativamente poder, como por ejemplo algunos Estados europeos) y la reputación de unilateralismo que ha generado la administración Bush. La ESN sostiene que “el consenso de las grandes potencias necesita un soporte institucional a nivel regional y global, para facilitar una cooperación amplia, permanente y efectiva. Allí donde las instituciones existentes puedan ser reformadas para adaptarse a los nuevos desafíos, Estados Unidos y sus aliados las reformarán. Allí donde no existan instituciones apropiadas, Estados Unidos y sus aliados las crearán” (Drezner, 2007).
Retomando el segundo obstáculo, Joseph Nye (2004) expone el debilitamiento del poder blando (capacidad de atraer a otros por la legitimidad de sus políticas y de los valores que las sustentan) ejercido tradicionalmente por Estados Unidos. Diversas mediciones y encuestas de opinión muestran un creciente sentimiento anti-estadounidense que reduce la capacidad de Washington de lograr sus objetivos sin recurrir a la costosa coerción. Nye sostiene que, si bien Estados Unidos es una superpotencia, la naturaleza de las amenazas actuales exige una cooperación comprometida y sostenida en el tiempo, y esto sólo puede lograrse si los objetivos y los medios propuestos por Estados Unidos son percibidos como atractivos y legítimos por los demás actores.
La administración Obama (2009 - 2012) tendrá que hacer frente a estos obstáculos y encarar importantes reformas: a la matriz energética, a la estrategia medioambiental de USA, a la investigación en materia de biotecnología y genética, a la regulación económica y financiera, entre otras.
Occidente en crisis
A finales de la 2º WW, Estados Unidos promovió activamente la construcción de un nuevo orden mundial que impidiera una nueva conflagración armada. En el continente europeo, esta construcción consistió en un activo apoyo a la economía y una garantía de seguridad frente a ataques externos. El Plan Marshall y la Organización del Tratado del Atlántico Norte (OTAN) fueron los regímenes en los que se institucionalizaron estos objetivos. Estados Unidos y Europa Occidental se convirtieron en máximos aliados.
Paralelamente, los países europeos procuraron desarrollar por su cuenta una idea que hacía tiempo que venía circulando en el continente con el nombre de pan-europeísmo. El proyecto político de unión de los países europeos en una entidad supranacional no era algo viable en 1945. Por este motivo, los padres fundadores de la actual UE (Robert Shuman y Konrad Adenauer) concibieron un esquema de integración que partiera de la cesión de soberanía sobre pequeñas áreas de intereses compartidos y no conflictivos: la estrategia de “pequeños pasos”. De esta forma se crearon la CECA, la CEE y EURATOM con el Tratado de Roma (1957), el Acta Única Europea (1986 – De acuerdo con Jacques Delors, presidente de la Comisión Europea en aquel entonces, el Acta Única era la obligación de realizar simultáneamente el gran mercado sin fronteras, más la cohesión económica y social, una política europea de investigación y tecnología, el reforzamiento del Sistema Monetario Europeo, el comienzo de un espacio social europeo y de acciones significativas en materia de medio ambiente) y la UE finalmente en 1992 con la firma del Tratado de Maastricht (al que siguieron varias normas que lo complementaron y reformaron).
La UE, a diferencia de otros procesos de integración como el NAFTA, MERCOSUR, ALCA o APEC, es más que un proyecto económico. Una vez constituidos los elementos económicos, como la zona de libre comercio, la unión aduanera y la coordinación de políticas macroeconómicas; se trató más bien de la progresiva cesión de soberanía a órganos supranacionales para la toma de decisiones concertadas de directa aplicación en los Estados miembros. El Tratado de Maastricht organizó la integración en 3 pilares: comunitario (hay plena cesión de soberanía a los órganos supranacionales para la adopción por mayoría de decisiones obligatorias en materia de mercado único, unión económica y monetaria, PAC, fondos estructurales y de cohesión, derechos humanos –civiles, políticos y sociales-, control de fronteras y libre circulación), intergubernamental (las decisiones se adoptan por consenso, es decir que existe coordinación no obligatoria en materia de política exterior, de seguridad y defensa, justicia y algunos asuntos interiores) y nacional (cada Estado adopta sus propias decisiones, por ejemplo en materia de planes de estudio y organización del sistema educativo).
Los tratados que siguieron a Maastricht y Amsterdam debieron lidiar con la cuestión de la ampliación vis a vis la profundización de la UE. Más miembros implicaban más diversidad de situaciones, mayor inversión para equipararlas, reforma de las instituciones para representar adecuadamente las dimensiones de los miembros y mayor dificultad para la toma de decisiones. Como sostiene un informe de The Economist “la UE no es otra organización internacional laxa; sus miembros dictan normas y políticas que se aplican en todos sus territorios y transfieren importantes cantidades de dinero de un país al otro. Los ciudadanos de la UE tienen el derecho de trabajar y vivir en cualquiera de los países y a recibir educación y atención médica allí (…) dada la profundidad de las obligaciones mutuas involucradas en la membresía de la UE, es comprensible que el proceso de incorporación de nuevos miembros sea tomado con calma” (The Economist, 2001).
Actualmente son miembros de la UE (La Europa de los 27): Alemania, Austria, Bélgica, Bulgaria, Chipre, Dinamarca, España, Eslovaquia, Eslovenia, Estonia, Finlandia, Francia, Grecia, Hungría, Irlanda, Italia, Letonia, Lituania, Luxemburgo, Malta, Países Bajos, Polonia, Portugal, Reino Unido, República Checa, Rumania y Suecia. El proceso de incorporación de un país a la UE es largo y demanda reformas políticas, económicas y legales para la adopción del acervo comunitario, las instituciones democráticas y el cumplimiento de los estándares económicos y monetarios. Son aspirantes a convertirse en miembros: la Antigua República de Yugoslavia y Macedonia, Croacia y Turquía.
Independientemente de las dificultades relativas a la representación y el voto, la incorporación de los últimos 10 países de Europa del Este ha producido:
- Un cambio cultural: se rompieron definitivamente las barreras erigidas durante la Guerra Fría entre Este y Oeste. La UE solía ser muy criticada por su lentitud para incorporar a los Estados más pobres del Este (en 2001 se calculaba que estos países aportarían un incremento de 34% del territorio y 29% de la población, pero únicamente del 5% del producto) (The Economist, 2001).
- Una situación de relativa incertidumbre en cuanto a los resultados. La previa integración de España, Grecia y Portugal resultó exitosa y alentó a la UE a continuar con el proceso de expansión. Pero la realidad de los nuevos miembros, sus dimensiones y sus falencias estructurales plantea importantes desafíos. La UE no sólo promueve la estabilidad y el progreso, también corre el riesgo de importar inestabilidad y crisis, al tiempo que sus nuevas fronteras son más “calientes” que las anteriores en términos de seguridad (The Economist, 2001).
- Un cambio en la forma de aplicar los estándares y de otorgar los beneficios. Por ejemplo, en el caso del derecho a la libre circulación y al trabajo, éste tendrá un período de suspensión para los nuevos miembros. La inmigración masiva de ciudadanos del Este y su disponibilidad para trabajar por menores salarios son muy temidas en los miembros consolidados de la UE (The Economist, 2001).
- Una intensa discusión sobre las fuentes del poder en las instituciones de la Unión. Junto al territorio, la población y la pertenencia histórica (que asegura un determinado status quo), también pesa la contribución económica que cada miembro realiza. Esto resulta determinante si tenemos en cuenta que el 80% del gasto de la UE se destina a financiar la PAC y los fondos estructurales y de cohesión para equiparar los niveles de desarrollo. Esto quiere decir que los Estados más rezagados, si bien pueden ser grandes, serán receptores más que contribuyentes primarios a la UE. El tema financiero despierta otras preocupaciones: España, Portugal y Grecia no quieren resignar sus cuotas de fondos; Francia no quiere ver una nueva hegemonía alemana en el Este, entre otros (The Economist, 2001).
- Un fuerte debate sobre el concepto de Europa y los presupuestos sobre los que descansa. Tras incorporar estos últimos 10 países, ¿dónde está la próxima frontera? La respuesta es diferente según dónde pongamos el acento: aspectos geográficos, el régimen político, los resultados económicos, la historia o la cultura. Asimismo, esto plantea incógnitas en la relación con el Mediterráneo, Medio Oriente y Rusia, todas ellas zonas “calientes”.
Todo lo anterior nos lleva a reflexionar sobre el rol de la UE en el mundo y cómo el surgimiento de este nuevo actor alteró el tradicional balance de poder con los Estados Unidos. Siguiendo a Dominique Moisi (2004), podemos afirmar que “Occidente” está en crisis. “En el pasado, la amenaza de la URSS constituía la clave de la existencia de Occidente, la definición de su identidad. En 2003 (al momento de escribir el artículo), puede que americanos y europeos estén unidos por amenazas comunes y una misma vulnerabilidad ante el terrorismo internacional y las armas de destrucción masiva, pero cada lado del Atlántico tiende a ver al otro como si cada vez fuera más diferente” (Moisi, 2004).
Este analista francés explica la crisis de Occidente a partir de los cambios en el sistema internacional, en Estados Unidos y en Europa. Básicamente, Europa ya no es la primera línea de defensa de Estados Unidos, de hecho ya no es prioridad en su agenda estratégica. Por otra parte, Europa consolidada tiende a adoptar una visión de los problemas globales (en particular los de seguridad) mucho más postmoderna y liberal que la de los Estados Unidos. Sin embargo, la enorme importancia de Europa en términos económicos y culturales no ha logrado traducirse efectivamente en poder geopolítico. Por este motivo, si bien identifica distintos cursos de acción a los adoptados por Estados Unidos para contener las amenazas globales, no consigue proyectar su poder en forma independiente. Paralelamente, el proceso de ampliación de la UE ha llevado a Europa a concentrarse en sí misma y le ha impedido constituir una posición homogénea en asuntos de seguridad y defensa. Las tensiones entre Europa (o parte de ella) y Estados Unidos se han trasladado a los foros internacionales en los que habitualmente cooperaban (Consejo de Seguridad, OTAN) generando parálisis y una menor capacidad de responder a los desafíos globales (Moisi, 2004).
(Ver el paper del Real Instituto Elcano: La OTAN ante su futuro: 1949-2009).
Nuevas potencias emergentes: BRIC’s e IBSA
Los BRIC’s son cuatro Estados considerados clave para la economía global: Brasil, Rusia, India y China. Todos ellos pertenecen al mundo en desarrollo o en transición y, a diferencia de otros Estados de esta misma categoría, sus grandes dimensiones (territorio, población, arsenal militar, tamaño de la economía, etc) y el ritmo acelerado de crecimiento les otorgan una capacidad de incidencia y de creación normativa que los coloca en una categoría de potencia intermedia.
Los BRIC’s vienen llevando adelante una política de crecimiento que puede estimarse a partir de los siguientes indicadores provistos por Goldman Sachs:
- Tamaño de la economía: antes del año 2050, las economías de los BRIC’s sumadas superarán a las del G6 (Estados Unidos, Japón, Alemania, Gran Bretaña, Francia e Italia). Si mantiene su ritmo de crecimiento, en 30 años India superará tanto a Estados Unidos como a China.
- Ritmo de crecimiento: hasta el momento, las tasas de crecimiento interanual han sido superiores al 5%. Sin embargo, en los próximos años, las economías de los BRIC’s crecerán a un ritmo menos acelerado. Solo India, para el 2050, estaría registrando crecimientos significativos de más del 3%.
- Demanda global: en 2009, el gasto anual de los BRIC’s en dólares doblará su nivel actual y superará al del G6.
- Movimiento de divisas: los tipos de cambio altos pueden contribuir a incrementar el PBI de los BRIC’s. Su tipo de cambio real puede llegar a apreciarse hasta un 300% en los próximos 50 años.
- Ingresos y demografía: la cantidad de su población y su curva demográfica determinarán que los ciudadanos de los BRIC’s probablemente continúen siendo más pobres que los del G6 (excepto quizás los Rusos). El impacto del envejecimiento poblacional será más fuerte en Rusia y China que en India y Brasil. La demografía es importante para un aspirante a BRIC como es Sudáfrica. Si bien este país hoy tiene un elevado PBI per cápita, los estragos del SIDA en su fuerza laboral limitarán sus rendimientos en el futuro cercano.
Con este panorama, los BRIC’s continuarán creciendo siempre y cuando se mantenga una situación macroeconómica estable y desarrollen políticas económicas acordes (baja inflación, finanzas públicas sólidas, buen manejo del tipo de cambio). Asimismo, deberán promover la creación de instituciones políticas fuertes y estables y mejorar el nivel educativo de su población, para poder procesar mejor la apertura al comercio y a la inversión extranjera.
Recientemente, la categoría de BRIC’s se ha ampliado relativamente cuando la banca de inversión Goldman Sachs acuñó el concepto de “next eleven” o N-11. La profundización en 2005 de la investigación que los llevó a identificar a los BRIC’s en 2003, dio lugar a esta lista de 11 países con perspectivas positivas para el crecimiento y la inversión. Se trata de Bangladesh, Egipto, Indonesia, Irán, México, Nigeria, Pakistán, Filipinas, Turquía, Vietnam y Corea del Sur. Aparentemente estos 11 Estados presentarían indicadores positivos de estabilidad económica, apertura comercial, políticas favorables a la inversión extranjera y avances políticos y educativos.
En un terreno político encontramos al grupo de los IBSA (India, Brasil y Sudáfrica), lanzado como tal en la primera reunión de la Comisión Trilateral en Brasilia en 2003 (posteriormente: Nueva Delhi, 2004; Ciudad del Cabo, 2005 y Río de Janeiro, 2006).
Estos países llevan adelante una agenda común en las negociaciones internacionales, pese a que presentan enormes diferencias en términos poblacionales y de sus economías. Celso Amorim destaca que IBSA intenta ser una coalición de democracias que están en el mismo nivel de desarrollo, para definir áreas de mutuo interés y cooperación en acuerdos multilaterales, paz y seguridad, terrorismo, globalización, desarrollo sustentable y social.
Se destacan algunos puntos en común y agendas políticas:
- Los tres tienen poblaciones multiétnicas y han desarrollado políticas de inclusión social importantes.
- Se unieron por primera vez bajo esta sigla para trabajar en pos de la reforma del Consejo de Seguridad
- Realizan campañas de acceso a medicamentos para tratar el HIV.
- Proponen estrategias de desarrollo alternativas a la ortodoxia económica de los países del norte.
- Negocian juntos en temas de tecnología, energías renovables y facilitación del comercio.
IBSA es el núcleo duro del G20 en las negociaciones de la OMC. Puede decirse que, en base a su actuación en la Ronda de Doha y en su rechazo a los Issues de Singapur, los países emergentes del G20 alteraron la agenda global de comercio y forzó a los países más desarrollados a re evaluar su política de comercio, en especial la de subsidios al agro.
Tanto si utilizamos la categoría de BRIC’s como la de IBSA, la cuestión radica en que estos Estados buscan obtener una representación y participación en la toma de decisiones internacionales acorde a sus recursos de poder, pero en términos formales continúan encorsetados por el entramado institucional de la 2º post-guerra.
Siguiendo a Drezner, entendemos que la tarea de adaptar las instituciones y regímenes de la gobernanza global a la nueva distribución del poder entre Estados es una tarea muy compleja. Junto a los Estados que demandan mayores cuotas de poder, encontramos la resistencia de aquellos que se oponen a resignar sus beneficios adquiridos en el s. XX. La administración Clinton buscó eludir este dilema concentrándose en el fortalecimiento de instituciones y regímenes internacionales, antes que en su reforma. Actualmente, realizar una nueva distribución del poder formal internacional aparece cada vez más como una tarea ineludible para garantizar la efectividad de los regímenes de gobernanza (Drezner, 2007).
Las instituciones y organizaciones internacionales
Coincidimos con Robert Keohane (1998) en que en el análisis de la política internacional de la globalización tienen un papel central las instituciones internacionales (reglas y organizaciones que contribuyen a implementarlas). Sin negar su importancia, tenemos que tener en cuenta que la mayoría de estas instituciones fueron creadas en la 2º post-guerra para alcanzar objetivos y resolver problemas parcialmente diferentes de los actuales. Más aún, tenemos que considerar que estas instituciones fueron creadas reflejando la estructura internacional de poder de aquel entonces, y que ésta se ha alterado radicalmente en los últimos años (Drezner, 2007).
Por estos motivos, junto a los interrogantes acerca de la legitmidad de las nuevas funciones de la OTAN o de la regulación de la OMC de las patentes de medicamentos en casos de epidemia; también debemos cuestionarnos si la membresía y el sistema de representación y voto de éstas y otras instituciones son los adecuados para obtener resultados efectivos.
En la década del ’60 comenzó a prestarse más atención al estudio de las instituciones internacionales, entendidas ya no sólo como organizaciones internacionales formales. Junto al ejemplo más obvio de las Naciones Unidas, también se hicieron visibles otras organizaciones y regímenes que fijaban reglas y estándares para gobernar áreas específicas de la actividad internacional: el TNP, la OTAN, el GATT-OMC, el FMI, etc. (Keohane, 1998).
En los ’80, la atención pasó de los regímenes a las condiciones que permitían la cooperación entre Estados soberanos, entre ellas las instituciones internacionales. La proliferación de instituciones de esta clase llevó a los analistas a formular una conclusión clara: las instituciones internacionales ni se oponen al Estado ni están por encima de éste, sino que lo asisten para alcanzar sus objetivos.
Diversos autores como Keohane, Nye o Ikenberry -entre otros institucionalistas- centraron la importancia y utilidad de las instituciones internacionales en los siguientes puntos:
- Contribuyen a facilitar la cooperación para llegar a acuerdos e implementarlos: solucionan las asimetrías en la información, incrementan la transparencia, disminuyen los costos de transacción, desincentivan el comportamiento egoísta (free ridding) a través de la reciprocidad y los contactos reiterados (Keonahe, 1998).
- Desempeñan una función clave para las grandes potencias: éstas garantizan mejor su influencia y capacidad de delinear los asuntos globales si utilizan a las instituciones para fijar reglas generales de conducta que todos aceptan y que se perpetúan en el tiempo. De esta forma, los otros Estados se vuelven predecibles y la potencia canjea el ejercicio del poder duro por el del poder blando (Keonahe, 1998).
Actualmente no se debate ya tanto si las instituciones internacionales deben o no existir o involucrarse en tal o cual asunto, sino más bien qué es lo que las hace elementos efectivos de la gobernanza global: qué estructuras, procesos o prácticas dan mejores resultados en distintos escenarios.
Algunas claves para responder a estos interrogantes son:
- Coherencia entre los valores que promueven las instituciones y el ethos de la época (ideas, normas, información, creencias). Algunos ejemplos serían el rechazo al colonialismo plasmado en la Carta de Naciones Unidas que se condecía con las creencias que comenzaban a predominar en la época (Baylis, XXXX); o la aceptación de la intervención del Consejo de Seguridad en conflictos intra-estatales en la era de la globalización apoyada en el status preferencial de la defensa de los derechos humanos por sobre la autonomía y soberanía del Estado.
“Los procedimientos y las reglas de las instituciones internacionales crean estructuras informacionales. Éstas determinan qué principios son aceptables como base para reducir los conflictos y calificar la legitimidad de la acción estatal. Consecuentemente, moldean las expectativas de los actores” (Keohane, 1998). Lo anterior significa que las instituciones crean información diferente para miembros y no miembros, la cual puede ayudar a decodificar ciertos discursos y evitar conflictos.
- La apertura de espacios de participación a la naciente sociedad civil transnacional y la comunidad epistémica, para garantizar que aporten sus inputs y que legitimen las decisiones que se adopten.
- La conformidad de los miembros con las reglas de la institución, entendidas principalmente con la existencia de intereses comunes y la distribución del poder entre los miembros. Los intereses y valores comunes entre los miembros explicaron la mayor efectividad de la OTAN vis a vis la OSCE. Por otra parte, las instituciones donde las decisiones se adoptan por mayoría y pocos miembros pueden formar la mayoría, tienden a ser más expeditivas pero más cuestionadas por su déficit democrático (ver Keohane, 1998 para una ampliación sobre este tema).
Relacionado con este último punto, el paper de Drezner “The New New World Order” plantea la inadecuación entre la distribución de cuotas de participación y poder en las organizaciones internacionales, y la distribución de poder real entre los Estados del mundo. El surgimiento de potencias regionales o intermedias en crecimiento, como los BRIC’s, estaría creando el sustrato para un nuevo concierto de grandes potencias diferente al cristalizado a mediados del s. XX. No obstante, esto no garantiza que se plasme inmediatamente en una nueva composición o distribución del poder al seno de las organizaciones. Estados Unidos estaría avanzando en este sentido para reformar las principales instituciones del orden mundial, pero aún restaría mucho por hacer.
De la empresa multinacional / transnacional a la empresa globalmente integrada
Adoptando un enfoque hiperglobalista, podríamos afirmar que la empresa transnacional es uno de los actores centrales del sistema de la globalización. De hecho, estos actores privados son quienes más han empujado la eliminación de barreras artificiales, el desarrollo de innovaciones en ciencia y tecnología, el establecimiento de pautas de consumo homogéneas, entre otros. Sin embargo, es necesario enfocarlas con una mirada un poco más crítica.
La empresa privada incide en las relaciones internacionales desde que, por ejemplo, el gobierno de Gran Bretaña creó a las Compañías de Indias Orientales y Occidentales para manejar la explotación de materias primas en las colonias, ampliar el transporte y el comercio exterior. Estas empresas primigenias, al igual que sus sucesoras las multinacionales, mantenían un fuerte vínculo con el gobierno de su país de origen. El quid pro quo entre empresa y gobierno funcionaba en ambos sentidos.
Otro factor importante que caracterizaba a las multinacionales es que producían para el mercado local. Es decir, abrir una filial o subsidiaria en otro país era –básicamente- para abastecer al mercado de dicho país eludiendo las barreras al comercio y la inversión extranjera.
La liberalización comercial producida en la segunda mitad del s. XX, sumada a los adelantos en transportes y comunicaciones, cambiaron radicalmente el panorama. La empresa globalmente integrada de nuestros días es fundamentalmente diferente en su naturaleza, ya que planifica, produce y comercializa para el mercado global, no ya para uno o varios mercados nacionales.
A comienzos de los ’90, Robert Reich (ministro de Trabajo de Clinton) identificaba esta mutación en la naturaleza de la empresa en su obra “El Trabajo de las Naciones”. Reich afirma que todos los factores se habían vuelto móviles, exceptuando el trabajo (en particular el poco calificado). Esto, sumado a la democratización de las finanzas (Friedman), determinaba la desaparición de las “empresas de bandera” y su reemplazo por organizaciones orientadas a la generación de valor que combinaban recursos y factores de diferentes procedencias en búsqueda de una mayor ventaja competitiva.
Estas empresas “red”, a las que Reich denominaba “transnacionales”, tenían una forma particular de organizarse que respondía a la necesidad de ganar flexibilidad y atender a necesidades funcionales. La estructura era mucho más plana, descentralizada, focalizada en la identificación y resolución de problemas, orientada a la innovación y capaz de reclutar talentos y organizar operaciones en cientos de ubicaciones diversas.
Palmisano, presidente de IBM, coincide con Reich en cuanto a la deslocalización de la producción y la flexibilidad de la estructura organizativa. También agrega la importancia del proceso de tercerización o outsourcing. La empresa globalmente integrada se especializa, retiene su negocio central (core business) y adquiere de proveedores, socios estratégicos o partners todo aquello que requiere y es accesorio. Es así como una empresa de computadoras a la que supuestamente identificamos con los Estados Unidos, puede realizar la investigación y desarrollo en la India, ensamblar los componentes en China, adquirir el marketing y la publicidad en Argentina, tercerizar la administración de su personal en una consultora global de recursos humanos que realiza las liquidaciones de sueldos desde Colombia y contar con un Call Center de soporte técnico ubicado en Irlanda.
La empresa globalmente integrada con su red de relaciones con proveedores y socios puede llegar a alcanzar enormes dimensiones y a producir considerables impactos socio-económicos en países de pequeña envergadura o a nivel subnacional en ciertas localidades (el cierre de una planta puede implicar la “muerte” literal de una ciudad; la entrada en funcionamiento de la papelera Botnia en Uruguay le permitió a ese país incrementar un par de puntos porcentuales el crecimiento anual de su producto bruto; Walmart es la empresa más grande del mundo y se ubica en el puesto nº 26 de las economías de mayor tamaño, contando países y empresas. El patrimonio de Walmart es mayor que el PBI de Dinamarca, Venezuela o Singapur).
La escala ampliada de las empresas sumada a su capacidad de desplazamiento más o menos rápido a través de las jurisdicciones, le otorga un diferencial de poder importante a la hora de negociar directamente con un gobierno para conseguir ventajas o incentivos (desgravaciones, exenciones, cambios a la legislación); le permite eludir estándares laborales o medioambientales retrasando la adopción global de un mínimo común denominador de protección; y, operando sobre los políticos y la opinión pública local, llega a incidir en las decisiones que se adoptan en las negociaciones internacionales (por ejemplo, en temas de protección de la propiedad intelectual que se negocian en el seno de la OMC).
El individuo
Durante mucho tiempo, diversas teorías de la sociología y la política han puesto al pueblo, la comunidad, o la masa como los grandes protagonistas de los tiempos y los cambios. No obstante, poco a poco vamos experimentando en la escena internacional una progresiva vuelta a la importancia del individuo en las relaciones de poder.
La revista Times elige todos los años al personaje del año y en 2006 éste fue “You”; es decir, los individuos en tanto tales fueron quienes marcaron principalmente el rumbo de los sucesos de año.
Lo curioso es que, contrariamente a lo que sostienen las teorías individualistas más liberales, se remarca que las personas estamos cada vez más interconectadas. No se trata del individuo solo frente al mundo logrando cambios, sino el individuo en red, a través de las herramientas de la Web 2.0, operando con otros a miles de kilómetros de distancia. A través de canales como Wikipedia, los espacios de Messenger, la página You tube, hoy estamos más interconectados y somos más capaces de compartir información y coordinar acciones que nunca.
El concepto de individuo en tanto actor transnacional vive, al igual que el concepto del Estado, una realidad heterogénea y fragmentada. Por un lado encontramos a los individuos super-empoderados que menciona Friedman (1998), quienes se valen de las potencialidades de los medios de comunicación e información para cambiar las arquitecturas de la gobernanza global (el presidente de Estados Unidos, el Secretario General de la ONU, el Papa, pero también Bill Gates, Klaus Schwabb, Muhamad Yunus, Bono y Bin Laden).
Por otra parte podemos analizar a los miles de millones de individuos que se convierten en activistas a favor o en contra de diferentes asuntos transnacionales. En la siguiente ficha analizaremos en detalle la constitución de ONG’s, redes y movimientos sociales a través de los cuales los individuos articulan propuestas, buscan incidir en la agenda, dan visibilidad a voces o perspectivas relegadas, reclaman a las autoridades y buscan ejercer el control social sobre los gobiernos, las OI y las EMN.
Finalmente el individuo se ha convertido en una víctima del crimen transnacional, de la redefinición del derecho internacional y doméstico, de la exclusión de los mercados globales, de la brecha digital, etc. La habilitación de instancias internacionales a las cuales el individuo puede recurrir a peticionar o presentar un caso para ser juzgado, es una clara demostración de la toma de conciencia sobre cómo la globalización y sus peligros tocan directamente nuestras vidas; independientemente de toda mediatización estatal.
Muchos actores, muchos interrogantes
Retomando el texto de Jessica Mathews utilizado al comienzo de la ficha, cabe preguntarse con todas estas tendencias a la vista ¿cómo se reconfigurará el sistema internacional? La autora analiza cada uno de los nuevos actores, señalando sus potencialidades y limitaciones:
- Se reconfigurará con influencia de los bloques supranacionales, como la UE. Pero incluso ésta ha probado tener sus límites y no ser un modelo fácilmente imitable.
- Habrá mayor participación de las entidades subnacionales: las provincias y municipios cobran ingerencia directa en la escena internacional.
- Surgirán nuevas definiciones de ciudadanía diferentes de la nacionalidad cultural y territorialmente determinada.
- Se desarrollarán cada vez más instituciones híbridas donde se coordinen actores públicos y privados de nivel nacional, local y supranacional.
Sin embargo, aún resta ver si esta reconfiguración del sistema internacional garantizará más paz, seguridad, estabilidad y prosperidad.
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Lecturas recomendadas
SIMMONS, P.J. y DE JONGUE OUDRAAT, Chantal (2002) Managing Global Issues.
MATHEWS, Jessica (1997) “Power Shift” en Foreign Affairs Jan – Feb Vol. 76 Nº 1. New York.
PALMISANO, Samuel (2006) “The Globally Integrated Enterprise” Foreign Affairs, May/ June 2006.
MOISI, Dominique (2004) “Reinventar Occidente” en Revista Política Exterior, Nº 97, enero-febrero, Madrid.
IKENBERRY, John (1998-1999) “Institutions, strategic restrain and the persistence of american postwar order” en International Security, Winter.
DREZNER, Daniel (2007) “The New New World Order” en Foreign Affairs, March/April.
NYE, Joseph (2004) “La decadencia del poder blando de Estados Unidos. Por qué Washington debe preocuparse” en Foreign Affairs en español. Julio – Septiembre 2004.
THE ECONOMIST (2001) Survey: European Union Enlargement. May 2001.
WILSON, Dominic y PURUSHOTHANAN, Roopa (2003) “Dreaming with BRICs: The Path to 2050”. Global Economics Paper No. 99. October 2003. Goldman Sachs .Global Economics Website https://www.gs.com
WHITE, Lyal (2006) IBSA: A State of the Art. First Draft. Ponencia presentada en el seminario: “Los poderes emergentes y la seguridad regional: el caso IBSA (India, Brasil, Sudáfrica)”, organizado por la Universidad de San Andrés el 30 de mayo de 2006 en Auditorio Fundación OSDE.
KEOHANE, Robert (1998) “International Institutions. Can Interdependence Work?” en Foreign Policy Nº 110. Spring.
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